Av Torbjørn Trondsen,

Professor, Kystens tankesmie. torbjorn@kystenstankesmie.no

Torbjørn Trondsen, professor, Kystens tankesmie.
torbjorn@kystenstankesmie.no

Året etter analysen nedenfor kom Riksrevisjonen med en omfattende gjennomgang av norsk fiskeriforvaltning:

Du kan laste ned Riksrevisjonens rapport på deres hjemmesider:

Dokument 3:6 (2019–2020) / Offentliggjort 28.04.2020

Trykk på knappen under for å komme til Riksrevisjonens undersøkelser av kvotesystemet i kyst- og havfisket mellom 2004 og 2018

Innledning

Havressursloven §2 fastslår at « Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». I §1 står det at formålene med forvaltningen bl.a. er «å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna» og «øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene». Ifølge Deltakerlovens formålsparagraf (§1) skal loven «legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. I Ot.prp. nr. 20 (2007– 2008) understrekes det også at «Staten skal i utøvinga av rollen som forvaltar ta omsyn til kva som er best for fellesskapet». Stortinget sier blant annet i Innst. 253 L – (2012–2013 at «Prioriteringa av korleis ressursane skal fordelast og kven som skal kunne hauste av dei, er styresmaktene si oppgåve…»

«Såleis heng fellesskapet sin rett til ressursane og statens rolle som forvaltar nært saman.» Spørsmålet her er hvordan formålene og uttalelsene som et enstemmig Storting står bak, tolkes og gjennomføres i den praktiske politikken?

Strukturpolitikken i kystfisket etter torskefisk som ble innført etter 2005 åpnet for at redere kunne kjøpe opp og overføre kvoterettigheter fra et fartøy til et annet. Det vil si at Fiskeridepartementet overlot fordelingen av individuelle kvoterettigheter av fellesskapets ressurser til et marked mellom kjøpere og selgere istedenfor etter individuell søknad slik det gjøres ved tildeling av andre offentlige løyver, for eksempel i drosjenæringen. Kystfiskerederne ble etter dette gitt tillatelse til å kjøpe fartøyer fra andre redere og samle 80 prosent av de medfølgende kvoterettigheter på ett fartøy mot at de andre fartøyer ble tatt ut av fisket. Myndighetene sluttet etter 2005 å blande seg ikke inn i det individuelle valg av hvem rederne ønsket å kjøpe fra eller selge kvoterettigheten til. Det vil si at de overlot til markedet å bestemme hvem som skulle overta den rettigheten det er å høste gratis av fellesskapets naturressurser. Fiskerimyndighetene har avgrenset sin oppgave til å godkjenne inngåtte private avtaler ut fra generelle retningslinjer som ikke inkluderer kommunefordeling av rettigheter (Trondsen & Ørebech 2012)[1].

Åpningen av dette markedet har resultert i at kystfiskerederiene ifølge Fiskeridirektoratet samlet sett har bokført investeringer på 2,6 milliarder kroner i 2014 til kjøp av statsgaranterte kvoterettigheter fra andre rederier som staten har tildelt gratis. Dette representerte en investering på 1,90 per kilo fangst i 2014. Dette har medvirket til at antall fartøy i denne gruppen med tillatelse til å fiske torsk nord for 62 grader Nord, er redusert med 44%, fra 1160 i 2004 til 647 i 2015. Ifølge Fiskeridirektoratet er antall sysselsatte fiskere i gruppen økt med 200 fra 2009-2014 til samlet 1900 fiskere.

Spørsmålet er om denne forvaltningspraksisen som ble innført av fiskeriminister Helga Pedersen etter 2005 og senere fulgt opp av fiskeriminister Lisbeth Berg-Hansen og fiskeriminister Elisabeth

Aspaker med mindre justeringer, har gitt resultater i tråd med Stortingets forutsetning om å medvirke til sysselsetting og bosetting i kystdistrikta. I dag har vi fasiten over hvilke konsekvenser denne forvaltningspraksisen har hatt når det gjelder geografisk fordeling av kvoterettigheter på kommunenivå. Dette er temaet i denne studien.

Datagrunnlag

Kvotegrunnlaget i kystfisket gis i form av kvotefaktorer som representerer en andel av en totalkvote (TAC) som årlig tildeles til de aktuelle fartøygruppene. I 2015 var for eksempel totalkvoten for torsk 415 000 tonn etter torsk nord for 62 grader nord. Inntektene fra fiske av torsk representerer om lag halvparten av fangstinntektene til kystfiskerne i torskefiskeriene og utgjør derved ryggraden i kystfiskernes økonomi.

40 prosent av torskekvotene ble i 2014 ble tildelt kystfiskefartøy i lukket gruppe med hjemmelslengde over 11 med individuelle omsettelige kvoterettigheter. I tillegg ble 19 prosent tildelt fartøy under 11 meter og til en åpen gruppe kystfiskefartøy uten rettigheter til å omsette individuelle kvoterettigheter. De resterende 40 prosent ble tildelt havfiskeflåten (trålere og store konvensjonelle havfiskefartøy over 28 meter (line, snurrevad)) som også har individuelle omsettelige kvoterettigheter. Etter at fiskerimyndighetene tillot redere av større fartøy å kjøpe opp og fusjonere kvoter fra mindre fartøy, har den gjennomsnittlige fartøy størrelsen i kystfiskeflåtegruppen øket. Blant annet fisker 26 havfiskefartøy over 28 meter på kystfiskekvoter etter torsk[2].

I de vedlagte tabeller presenteres kvotegrunnlaget og fordelingen på norske kystkommuner i form av kvotefaktorer tildelt denne lukkede kystfiskegruppen etter at kjøp og salg av slike kvoterettigheter har vært tillatt. Oversikten er utarbeidet med basis i Fiskeridirektoratets database for perioden 1.1. 2004 til 6.7.2015.[3]

Resultater

Fylkesfordeling

Tabell 1 viser at det samlede antall kvotefaktorer for fiske etter torsk nord for 62 grader nord med kystfiskefartøy er økt fra 8564 til 9005 i 10 årsperioden 2004-2015. Årsaken til økningen skal blant annet være tildeling av rekrutteringskvoter. Tallene inkluderer både fartøy under 11 meter som ikke har anledning til å kjøpe opp kvoter for strukturering og fartøy over 11 meter med slik tillatelse. For fartøyer under 11 meter ble antall kvotefaktorer redusert fra 2664 til 2397 (-10%) og tillatelser fra 1514 til 1183 (- 21%). For fartøyer over 10 meter var det tilsvarende tallet en økning i kvotefaktorer fra 5923 til 6663 (+12%) og en reduksjon i tillatelser fra 1160 til 647 (-44%).

78 prosent av disse kvotefaktorene er tilknyttet fartøyer registrert i Nord Norge og 22 prosent i Sør-Norge. Økningen av kvotefaktorer er i hovedsak kommet fartøy registrert i Sør-Norge til gode med en vekst på 34 prosent, mens de nord norske kvotefaktorene er økt med 2 prosent i perioden. Troms er det eneste av fylkene i Nord Norge som har hatt en økning av kvotefaktorer med 25 prosent mens både Nordland og Finnmark har hatt nedgang på henholdsvis 3 og 8 %. I Sør-Norge er det særlig Møre og Romsdal som har øket med 240 kvotefaktorer som representerer en økning på 33 prosent i forhold til 2004.

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell2.gif

Finnmark

Fiskeridirektoratet viser at kvotefaktorene til flåten under 11 meter er opprettholdt, mens fartøygruppen 10-14,5 meter har hatt en vekst på 10 prosent. Den store taperen er fartøy over 15 meter som har hatt en nedgang på 34 prosent av kvotefaktorene de hadde i 2004. Det er denne mellomstore flåten som tradisjonelt har dannet ryggraden i råstofftilgangen store deler av året til fiskeindustri i fylket.

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell3.gif

Tabell 3 viser at selv om Finnmark samlet sett har tapt 8 prosent av sine samlede kvotefaktorer siden 2004, har 7 av 17 kommuner hatt en økning. I absolutte tall er det kommunene lengst øst i fylket har øket andelen av kvotefaktorer: Båtsfjord (+71 kvotefaktorer/54%), Tana (+39 kvotefaktorer/158%), Berlevåg (+22 kvotefaktorer/17%), Nesseby (+19 kvotefaktorer/19%) og Gamvik (+1 5 kvotefaktorer /16%). Et unntak er Vardø som fremstår som den store taperen (-55 kvotefaktorer/45%).

Kommunene i Vest Finnmark fremstår samlet sett som de store taperne av kvotefaktorer i fylket. Prosentvis har Kvalsund den største nedgangen (-33 kvotefaktorer/77%)) etterfulgt av Hasvik (-42 kvotefaktorer/31%), Loppa (-49 kvotefaktorer/48%) og Hammerfest (-57 kvotefaktorer/26%) Alta -24 kvotefaktorer/27%), Måsøy (-28 kvotefaktorer/16%) og Nordkapp (-23 kvotefaktorer -10%)”. Som det fremgår fremtrer det samme bildet om man regner fartøyer eller kvotefaktorer. Det virker som tildeling av ekstra krabbekvoter og kanskje samiske tilleggskvoter har bidratt til veksten i Øst-Finnmark.

Troms

Fiskeridirektoratet viser at i Troms er kvotefaktorene redusert med 15 prosent for fartøyer under 11 meter uten struktureringsmuligheter, mens kvotefaktorene for flåten over 11 meter med struktureringsmuligheter er øket med 49 prosent.

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell4.gif

Samlet sett har kvoteandelene øket med 25 prosent siden 2004 (Tabell 4). Veksten er imidlertid kommet i 8 kommuner, mens 18 kommuner har tapt kvoteandeler. Veksten er særlig kommet kommunene Lenvik, Tromsø, Berg og Lyngen til gode. Det er i særlig grad de indre fjord kommunene i Troms som er taperne. Skånland, Gratangen og Kvæfjord har mistet alle sine kvotefaktorer, mens også Harstad, Lavangen, Dyrøy, Kåfjord, Kvænangen Ibestad, Nordreisa og Torsken har mistet 76 – 25 prosent av sitt kvotegrunnlag.

Nordland

Fiskeridirektoratet viser at i Nordland har kvotegrunnlaget øket med 29% for fartøygruppa 10-15 meter mens det har vært en nedgang blant fartøy under 11 meter (-13%) og over 15 meter (-10%).

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell5.gif
Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell52.gif

Tabell 5 viser at mens Nordland fylke totalt sett har mistet 3 prosent av sitt kvotegrunnlag i kystfisket i perioden 2004-2015, har 10 kommuner øket mens 30 kommuner har tapt kvoter. I absolutte tall er det Moskenes, Øksnes og Meløy som har hatt størst vekst i tillegg til Vestvågøy, Lurøy, Bodø og Sortland.

Hovedtendensen også i Nordland er at det er kommunene som er lokalisert lengst borte fra de store sesongfiskeriene etter torsk som er taperne i konkurransen om kvotene. Av de 30 kommunene som har hatt et netto tap av kvoterettigheter, er det 6 kommuner som har mistet alle sine kvotefaktorer (Bindal, Vefsn, Nesna, Beiarn, Narvik og Saltdal) mens 7 kommuner har mistet fra 50-95 prosent av kvotefaktorene (Herøy, Steigen, Træna, Sømna, Vevelstad, Hamarøy og Lødingen) mens 9 kommuner har mistet 20-50 prosent av sitt kvotegrunnlag (Vega, Sørfold, Brønnøy, Alstadhaug, Fauske, Dønna, Hadsel, Tjeldsund, Vågan og Rødøy).

Kommunene med direkte tilgang på skreifeltene på yttersida av Lofoten Vesterålen har mistet kvoter men ikke i det omfanget som fjordkommunene. Dette gjelder særlig Røst, Flakstad, Bø, Andøy, Værøy som alle har mistet 10-20 prosent av sine kvotefaktorer fra 2004.

Trøndelagsfylkene.

Fiskeridirektoratet viser at i Trøndelagsfylkene har det også skjedd en økning (+39%) i kvotegrunnlaget i fartøygruppen 11-15 meter, en nedgang (-5 %) i gruppen under 11 meter og i gruppene over 15 meter (- 16%).

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell6.gif

I Nord-Trøndelag (Tabell 6) er det i realiteten kun Vikna kommune som har øket kvoteandelene mens 5 kommuner har fått redusert kvotene.

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell7.gif

I Sør-Trøndelag (Tabell 7) har fem kommuner (i særdeleshet Åfjord, Rissa og Trondheim), øket kvoteandelene mens 7 kommuner har mistet kvoteandeler (i særdeleshet Hitra og Roan).

Møre og Romsdal

Fiskeridirektoratets tall viser en nedgang (-25%) i kvotegrunnlaget for den minste flåten under 11 meter, men økt til fartøy over 11 meter med hele 57%. Økningen er nærmest doblet (+90%) i gruppen 15-21 meter.

Dette bildet mangler alt-tekst; dets filnavn er Tabell8.gif

Samlet sett viser Tabell 8 en økning i kvoteandelene i kystfisket med hele 38 prosent. Økningen er kommet i 15 kommuner mens 12 har fått redusert sine andeler. Økningen er særlig kommet på Sunnmøre-kommunene Ålesund, Ørsta, Herøy, Skodje og Sande, Misund i Romsdal samt Kristiansund og Averøy på Nordmøre. De kommunene med størst reduksjon i kvoteandeler er i særdeleshet Sula og Giske kommune på Sunnmøre og Smøla kommune på Nordmøre.

Fylker sør for 62 grader nord

Fiskeridirektoratets tall viser at fylkene sør for 62 grader nord har øket antall kvotefaktorer med 39 prosent for fartøyer under 11 meter og 5 prosent i gruppen over 11 meter.

Samlet sett viser Tabell 9 at Sogn og Fjordane har mistet 37 prosent av sine kvoteandeler i kystfisket nord for 62 grader N. Tre kommuner (Bremanger, Askvoll og Gulen) har øket, mens fem kommuner (Eid, Vågsøy, Solund Selje og Flora) har mistet kvotefaktorer

Tabell 10 viser at Hordaland derimot har øket sine kvotegrunnlag i kystfisket nord for 62 grader nord med 56 prosent. Økningen er kommet i 8 kommuner, mens det er reduksjon i fem kommuner. Det er særlig Sund og Bømlo kommuner hvor det har vært en økning, mens avgangen har skjedd i kommuner med få kvoteandeler fra før.

Rogaland har også hatt vekst i kvotefaktorer i kystfisket nord for 62 grader nord (Tabell 10) med 28 prosent. Veksten har skjedd i fem kommuner og i særdeleshet i Karmøy og Haugesund, mens Utsira og Klepp har mistet alle sine kvotefaktorer.

Tabell 12 viser at selv kommuner på Sørlandet har en vekst på 24 % av fiskerettigheter i kystfisket nord for 62 grader nord. Veksten er i hovedsak kommet i Lindesnes kommune, mens de kvotefaktorene som i 2004 var knyttet til Flekkefjord og Farsund er helt borte i 2015.

Konklusjon og diskusjon

Analysen viser at myndighetenes strukturpolitikk overfor kystfiskeflåten over 11 meter som høster av norsk arktisk torsk nord for 62 grader nord i perioden 2004-2015 nærmest er halvert (-44%) etter å ha investert i kvotekjøp bokført til 2,4 milliarder kroner. Fartøygruppene under 11 meter som samlet disponerer 26 prosent av kystflåtens kvotefaktorer har til sammenligning hatt en avskalling på 22% tillatelser i 10 årsperioden.

Denne utviklingen i flåten har ført til en betydelig geografisk konsentrasjon av de tildelte kvoter i form av kvotefaktorer som representerer en prosentandel av de tildelte nasjonale kvoter. I Nord Norge er kvotegrunnlaget samlet sett opprettholdt siden 2004. 25 kommuner har øket mens 53 kommuner har fått redusert kvotegrunnlaget. Kvotegrunnlaget i Sør-Norge er imidlertid vokset med 34 prosent i 43 kommuner samtidig som det er redusert i 39 kommuner.

Vinnerne i kvotekampen har vært klynger i enkelte kommuner med god tilgang på fiskefelter i Øst-Finnmark, Lenvik, Berg, Tromsø og Lyngen i Troms fylke og Øksnes, Sortland, Moskenes i Nordland fylke.

Denne klyngedannelsen ser vi også i Sør-Norge, hvor veksten er kommet i kommuner som Vikna i Nord Trøndelag, Åfjord, Rissa og Trondheim i Sør-Trøndelag, Kristiansund og Averøy på Nordmøre, Misund i Romsdal, Sunnmøre rundt Ålesund, Bremanger, Askvoll og Gulen i Sogn og Fjordane, Sund og Bømlo i Hordaland, Karmøy og Haugesund i Rogaland samt Lindesnes kommune på Sørlandet.

De store taperne av kvotekampen i Nord Norge er 53 kommuner i Vest Finnmark og fjordkommunene i Troms og Nordland som er lokalisert lengst borte fra de store torskefiskeriene. Unntakene er Øst-Finnmarkskommunen Vardø og mange kommuner på yttersida av Lofoten og Vesterålen som har hatt tapt kvotegrunnlag på tross av gunstig lokalisering i forhold til fiskefeltene. På den andre siden har også kommuner lokalisert langt borte fra sesongfiskeriene på yttersida som Meløy og Lurøy klart seg bra med en netto vekst i kvotegrunnlaget. I Sør-Norge er mønsteret noe mer blandet, men det er en klar tendens at har det også særlig skjedd en avskalling i kommuner som har hatt et svakt kvotegrunnlag fra før 2004. Men også tradisjonelt fiskeriavhengige kommuner som Hitra i Sør-Trøndelag, Smøla på Nordmøre samt Vågsøy, Solund, Selje og Flora i Sogn og Fjordane har hatt en betydelig avskalling av kvotegrunnlaget i kysttorskefisket nord for 62 grader nord.

Funnene illustrer at naturlige konkurransefortrinn knyttet til nærhet til fiskefeltene i Nord Norge ikke er en tilstrekkelig forutsetning for å sikre kvoterettigheter og fangstilgang. Åpningen av muligheter for kjøp og salg av kvoter øker også kapitalens betydning som en konkurransefaktor for fordeling av tilgangen til fellesskapets fiskeressurser. Denne oversikten gir ikke noen fullgod forklaring om årsakene til denne strukturendringen. Hvem som kjøper og hvem som selger kvoter er også avhengig av de økonomiske alternativer som finnes i de enkelte distrikter og demografiske endringer i fiskeribefolkningen. I områder med mange redere som nærmer seg pensjonsalderen vil kunne tendere til i større grad å være på selgersiden til områder med tilgang på yngre kvalifiserte redere som ønsker å komme inn i fisket.

Fordeling av rettigheter er også avhengig av alternative næringsmuligheter i kystkommunene, for eksempel innen oppdrett eller pelagiske og rekefiskerier som ikke er med i denne oversikten. I og med at torskekvotene representerer om lag halvparten av denne kystflåtens kvotegrunnlag, representerer de en viktig byggestein i kystøkonomien.


[1]  Torbjørn Trondsen og Peter Ørebech, Rettsøkonomi for fornybare ressurser 2012: https://www.universitetsforlaget.no/rettsokonomi-for-fornybare-ressurser-1

[2] Anette Ellefsen Persen Statistikkavdelingen Fiskeridirektoratet, epost 22.12.2015

[3] Anita Kjeilen Steinseide, Fiskeridirektoratet, i epost 14.3.2016. Tallene avviker litt fra en tilsvarende tall tidligere publisert oversikt av forfatteren, som gikk frem til oktober 2015

Rull til toppen