Meld.St.32. (2018-2019)

Et kvotesystem for økt verdiskaping

En kritisk Tolkning og analyse

med skisse til alternative løsninger

Av Torbjørn Trondsen

Professor dr.scient.

Kystens Tankesmie AS

Tidligere Norges fiskerihøgskole

UiT Norges Arktiske Universitet

Dato:12.12.2019

«For den som har, skal få, og det i overflod. Men den som ikke har, skal bli fratatt selv det han har»

Matteus 25,14-30.

Hvordan manøvrere i dokumentet?

Ved å trykke på overskriftene i innholdsoversikten ovenfor vil en finne det kapittelet man har valgt. Videre vil en kunne finne det aktuelle kapittelet i “Kvotemeldinga” St. Meld.32 (2018-2019) i slutten av kapitteloverskriftene.

Meldingens kortversjon.

  • Meldingen erkjennes at fisken tilhører det norske folk i fellesskap, mens det overordnede målet som fremmes for kvotesystemet er mest mulig bedriftsøkonomisk verdiskaping til de som tildeles kvoter, ikke den samfunnsøkonomiske verdiskapingen for fellesskapet.
  • Meldingen legger samfunnsansvaret for å skape ringvirkninger i fiskeværene på fiskerne selv, og ikke en betingelse for tildeling av kvoter fra samfunnet. Havressursloven og Deltakerlovens formål knyttet til bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene er begrenset til en viss avgrensing i mulighetene for å selge kvoter mellom landsdeler.
  • Meldingen vurderer ikke de klima- og miljømessige konsekvenser av kvotefordelingen. Fortsatt skal trålerflåten subsidieres med refusjon av CO2 avgift selv om den bruker fire ganger så mye energiforbruk per kilo fangst og ombordfrysing sammenlignet med andre fartøytyper,
  • Regjeringen vil at «næringene skal være selvgående og utvikle seg basert på forretningsstrategier og markedsmuligheter». Men samtidig ser den det som en naturlig statens oppgave å gripe inn i næringsutøvelsen med kondemneringsordninger i den minste flåten og sementere tidligere overføringer av kvoter fra mindre til større fartøyer, mens den ikke vil gripe inn overfor leveringspliktige trålere som ikke leverer sine fangster i de kommunene med rettigheter til fangstene ifølge kvoteordningens formål og konsesjonsbetingelser
  • Meldingen verken drøfter eller kommer med tiltak for hvordan fordeling av kvoter påvirker råstoffkvaliteten og landingsmønsteret som har stor betydning for verdiskaping av både hoved råstoffet og det marine restråstoffet i de etterfølgende innenlandske produksjonsledd.

Hovedanbefaling

Meldingen bør sendes tilbake til departementet med krav om at det må gjennomføres en analyse av kvotenes bidrag til samfunnsøkonomisk verdiskaping (Bruttoproduktet) både regionalt og i de norske verdikjedene for fangst og foredling.

Hovedutfordringen er å hente tilbake det tapet i verdiskaping på minimum 20-40 prosent av landingsverdien som skjer ved at 35% av fangstene i torskefiskeriene (250 tusen tonn i 2018) eksporteres uforedlet til utenlandsk foredlingsindustri. Tapet kan anslås til 1 milliard kroner i verdiskaping og minimum et par tusen flere arbeidsplasser i landindustrien

Verdiskaping for hvem?

Paradokset er at meldingen «Et kvotesystem for økt verdiskaping» av fellesskapets ressurs ikke sier noe om den samfunnsøkonomiske verdiskapingen av kvotefordelingen etter Havressurslovens formål (§1) «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane» … «og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna»

Meldingen er blitt en uoversiktlig jungel hvor det er meget vanskelig å holde oversikten. Slik den nå foreligger gir den et svakt grunnlag for å vurdere de samfunnsmessige konsekvensene av de foreslåtte tiltakene (meldingen erkjenner at det er «komplisert» s. 16).

Meldingen gir imidlertid en klar retning i at kvotefordelingen primært rettes inn på å fremme den bedriftsøkonomiske verdiskapingen for de redere som allerede har fått tildelt kvoter ut fra sine historiske tilpasninger. Ansvaret for ringvirkningene i samfunnet for øvrig er overlatt til de som mottar kvotene.

Lovgrunnlaget

I forholdet til Havressursloven er det ikke den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for reder som er det vesentlige, men samfunnsøkonomiske lønnsomheten for fiskeressursens eier som er det norske folk i fellesskap. Det er med andre ord den samfunnsøkonomiske lønnsomheten hos denne eier som ifølge loven gjelder.

Dette opplyses også korrekt i meldingen som vises i følgende sitater uten at det har fått konsekvenser for utformingen av praktiske forslag:

  • «Fiskeressursene er med andre ord ikke gjenstand for hverken privat eller statlig eiendomsrett. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressursloven at staten har rett til og ansvar for å forvalte disse ressursene på fellesskapets vegne. Forvaltningen må støtte opp om målene i fiskerilovgivningen (s. 10).
  • «De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy og har adgang til å delta i fisket på ulike fiskebestander, har således ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel» (s. 11).
  • Havressursloven § 1 angir at formålet med loven er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av viltlevende marine ressurser

(…), og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna». Deltakerloven § 1 har et liknende innhold og sier at formålet er «å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen, og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode» (s. 11). (min utheving)

Alle utredninger om bedriftsøkonomisk lønnsomhet hos noen som ikke er eiere, er forfeilet. Fiskeriretten har ingen målsetting om at fiskeriforvaltningen skal sørge for optimal/maksimal inntjening for dem som til enhver tid har fått seg tildelt kvoter i fisket. Det er folket som gjelder! (Ref. Peter Ørebech)

Dette enkle faktum ser ikke departementet ut til å ha forstått: Departementets forvaltningsansvar er å anvende ressursene slik at merverdien av fisket havner i hendene på eieren – nemlig folket. Det er derfor en gedigen misforståelse når departementet synes å mene at optimalisering av summen av redernes inntjening er det som gjelder.

Meldingen gjør dessverre ikke engang et forsøk på å definere samfunnsøkonomiske verdiskaping. En slik definisjon finner vi imidlertid i Nasjonalregnskapet hvor verdiskapingen (Bruttoproduktet) av næringsvirksomhet er summen av Lønnsutbetalinger + Driftsresultat for eier + Kapitalslit (avskrivning) + Produksjonsskatter – Produksjonssubsidier[1] . Summen av alle Bruttoprodukter fra forskjellige næringer danner Brutto Nasjonal Produkt (BNP).

Denne definisjonen står i skarp kontrast til meldingens definisjon om at verdiskaping tilsvarer Driftsresultat, dvs. overskudd til kvoteeier (s.12).

Når «utgangspunktet er som galest, blir som kjent resultatet som rarest». Alle analyser og presentasjoner gjennom hele meldingen preges av dette. Målsettingene i Havressurslovens- og Deltakerlovens formålsparagrafer prioriteres deretter etter målsettingen om mest mulig overskudd til de rederne som mottar kvoter.  

Selv formålsparagrafen (§1) i forskriften om leveringsplikten blir ikke nevnt i meldingens drøfting av pliktene – «Formålet med denne forskrift er å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten»[2]

Meldingen gjør heller ikke noen forsøk på å forklare hvorfor ikke formålsparagrafen er fulgt opp i forvaltningen av pliktene som har resultert i at bare 10 prosent av kvotene som tildeles de leveringspliktige trålerne faktisk anvendes til dette formålet. Derimot gis det inntrykk av at denne utviklingen som departementet selv forvalter, nærmest som en økonomisk naturlov å regne (s.30). Slik blir resultatet når Departementet setter bedriftsøkonomisk lønnsomhet for kvotemottakerne som prioritet nummer 1.

Det hører for øvrig med i bildet at Fiskeridirektoratets lønnsomhetsstatistikk som legges til grunn for de økonomiske vurderingene i meldingen også bygger på «Et bedriftsøkonomisk perspektiv» basert på historiske data, ikke hva som gir verdiskaping i årene som kommer. Den tidligere statistikkutgaven som ble tilrettelagt i et samfunnsøkonomisk perspektiv er avviklet[3].

Departement som er ansvarlig for forvaltning av fellesskapets marine ressurser bygger således sine vurderinger på historiske bedriftsøkonomiske analyser og måltall for kvotemottakere uten sideblikk på at fisken danner råstoffgrunnlaget for hele verdikjeden fra fangst til marked og ringvirkninger i kystdistriktene. Det er vel som å styre en båt etter kjølstripa uten å se på verken sjøkartet eller landskapet rundt.

Kvoteforvaltningen ser ut for overtatt den tidligere subsidierollen fra Støtteavtalene mellom Staten og Norges fiskarlag (1964-2005). Forskjellen er at de tidligere avtalene var et resultat av forhandlinger som hadde som formål å sikre fiskerne langs hele kysten et tilfredsstillende inntektsnivå, mens kvotestøtten nå legger til rette for mest mulig bedriftsøkonomisk overskudd i stadig færre rederier ved å konsentrere kvoter på færrest mulig fartøy. Selv om en økende andel av verdiskapingen går til banker som finansierer oppkjøp av mer kvoter per fartøy, vil også det gjenværende mannskapet på fartøyene oppnå økende inntekter ettersom de er avlønnet etter en lottprinsippet (inntektsdeling).

Betydningen av kvotefordelingen for den øvrige verdiskapingen (bidraget til BNP) i verdikjeden inngår ikke i meldingens konsekvensanalyser. Tapet av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i foredling kan da sees på som en reell overføring av ressursverdier (grunnrente) fra samfunnet til de gjenværende redere.

Hvorfor gjøres det ikke samfunnsøkonomiske konsekvensvurderinger for kysten av kvotefordelingen på lik linje med forvaltningen av nasjonens øvrige fellesressurser. Finansdepartementet har allerede rutiner og krav til samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for offentlige tiltak, jfr. Finansdepartementets Rundskriv R 109 2014[4] og veileder for samfunnsøkonomiske analyser fra Direktoratet for Økonomistyring[5]

Disse retningslinjene om vurderingskrav for forvaltningen skulle en også anta må legges til grunn ved fordeling av fiskekvoter som fellesskapsressurs i hht. Havressursloven?

hva med kvotefordelingens klimabidrag

En annen meget viktig svakhet med meldingen er at den heller ikke opplyser om kvotefordelingens betydning for utslipp av klimagasser. Det er et faktum at hele fiskeflåten får refusert CO2 avgift som all annen industri må betale for og at energiforbruket per kvote som tildeles trålerflåten er nærmere fire ganger høyere sammenlignet med andre typer fiskefartøy som fisker med passive eller not redskaper.

Gjennomgang og tolkning av meldingens innhold og konsekvenser

I det følgende blir meldingens konkrete forutsetninger og verdiskapingstiltak vurdert.

Bærekraftig ressursutnyttelse 2.3.1-s.12

Meldingen definerer at «Bærekraftig ressursutnyttelse innebærer at fiskeriaktiviteten ikke overskrider hva som er et akseptabelt fotavtrykk i miljøet omkring seg. I tillegg til bevaring av bestander og økosystem omhandler dette miljøpåvirkning, for eksempel utslipp av klimagasser eller påvirkning på havbunnen. Det er samlet fotavtrykk, fra fangst via produksjon til marked som gir det riktige bildet av samlet påvirkning».

Men samtidig hevdes det at «Det faller langt utenfor kvotesystemets oppgave å regulere alle disse momentene» men at det det legges «til rette for effektivitet og fleksibilitet slik at aktørene kan tilpasse seg skjerpede krav».

Meldingen velger derved å se bort fra at tildeling av kvoter til forskjellige fartøygrupper vil ha betydning for bærekraften og verdiskapingen i de etterfølgende ledd i verdikjeden mot markedet.  Dette gjelder både at tildelte kvoter og fangst med ulike fangstredskaper har stor betydning for en rasjonell høsting av fiskebestandene gjennom seleksjon av fiskens størrelse og påvirkning av bunnfaunaen som i mange land (som USA) har ført til forbud mot tildeling av kvoter til bunnfisktrålere.

Klima- og miljømessige konsekvenser 7.5- s.122

Utslipp av klimagasser var ikke nevnt i havressursloven da den ble vedtatt i 2008. Men klimapolitikk er et tema som senere har fått stor oppmerksomhet med implikasjon for strukturering av de fleste samfunnssektorene. Men energiforbruk og klimakonsekvenser har så langt ikke blitt inkludert som premiss ved fordeling av fiskekvoter.  Meldingen avviser derimot at endringer i kvotesystemet «skal bidra til å nå regjeringens klimamål»,

Men faktum er at profilen på fordeling av fiskekvoter har stor betydning for det samlede utslipp av klimagasser ved bruk av oljebrennstoff: Hele fiskeflåten får refusjon fra staten av CO2 avgift som skal få ned utslipp av denne klimagassen og som all annen industri må betale. Dette reduserer energisparing og øker utslipp av klimagasser. I tillegg favoriserer CO2 subsidieringen produksjon og frysing om bord på fossildrevne fabrikkskip på bekostning av landanlegg som både bruker fornybar energi (strøm) og gir høyere innenlands verdiskaping av fisken. Refusjonen av CO2 avgift favoriserer også fiske med trål som bruker nærmere fire ganger så mye energi per fangstkilo sammenlignet med andre typer fiskefartøy som fisker med passive eller not redskaper. En klimamotivert fiskeripolitikk må derved være å differensiere avgiftene og eventuelle avgiftsreduksjoner per kilo fisk og ikke etter størrelsen på skipets motor og oljeforbruk som er en sterk driver for økning av fossile energikilder.

Meldingen legger derimot ikke til grunn noen endring i kvotefordelingsmønsteret eller CO2 avgift som kan gi en nedgang i utslipp av klimagasser fra fiskeflåten. Derimot

  • «Et premiss for regjeringens forslag er at fordelingen av fiskeressurser mellom de ulike flåtegruppene skal ligge fast». Og at «Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er avgifter på utslipp av klimagasser og omsettelige klimakvoter, basert på prinsippet om at forurenser betaler».  

Men dette gjelder tydeligvis ikke i fiskeflåten som er fritatt for CO2 avgift.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og verdiskaping 2.3.2

I første avsnitt står det «Målene i fiskerilovgivningen omtaler samfunnsøkonomisk lønnsomhet, lønnsomhet og verdiskaping.  Disse begrepene brukes noen ganger om hverandre, men betyr ikke nødvendigvis det samme». s.12. Meldingen gjør heller ikke noe forsøk på å oppklare hva den mener med «samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og verdiskaping.

Faktum er at begrepene har helt forskjellige faglige og juridiske betydninger som meldingen ikke drøfter, jfr. Havressurslovens §1 «samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av viltlevende marine ressursar». Loven slår også fast i  § 2  at: «… dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg».

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten eller verdiskapingen måles i Nasjonalregnskapet som Brutto produktet som for alle næringer summerer seg opp til Brutto Nasjonalprodukt (BNP). Bruttoproduktet blir da slik det defineres av Statistisk Sentralbyrå næringens Lønnskostnader + Driftsresultat + Kapitalslit + Produksjonsskatter – Produksjonssubsidier.

Betydningen av beregningsmåte.

For å illustrere betydningen av beregningsmåter er det i tabell 1 gjort en sammenlignende beregning av den samfunnsøkonomiske verdiskapingen av fiskeflåten (Bruttomargin av driftsinntektene som summerer lønnsutbetalinger, avskrivninger, driftsoverskudd og netto renteutgifter) med den bedriftsøkonomiske verdiskapingen (Driftsmarginen av driftsinntektene)

Tabell 1: Samfunnsøkonomisk og Bedriftsøkonomisk verdiskaping av driftsinntektene i fiske. Gjennomsnitt 2008-2017 (Data: Fiskeridirektoratet)
    SildefiskerieneRangSamfunnsøkonomisk verdiskaping Bruttoprodukt av inntektRangBedriftsøkonomisk verdiskaping inntekt
Kystnotfartøy inkl. ringnotsnurpere uten konsesjon (SUK-gruppen) 21,36 m. hj.l. og over179 %314,9%
Ringnotsnurpere272 %124,1%
Pelagiske trålere (tidligere Industritrålere)371 %218,6%
Kystnotfartøy 11-21,35 m. hj.l.473 %411,6%
Kystnotfartøy under 11 m. hj.l.567 %511,6%
Torskefiskeriene
Konvensjonelle kystfiskefartøy 15-20,9 m. hj.l.172 %58,6%
Konvensjonelle kystfiskefartøy 11-14,9 m. hj.l.270 %49,0%
Konvensjonelle kystfiskefartøy 21 m. hj.l. og over370 %211,0%
Konvensjonelle havfiskefartøy468 %39,6%
Konvensjonelle kystfiskefartøy under 11 m. hj.l.568 %65,1%
Torsketrålere inkl. trålere i andre bunnfiskerier667 %116,2%

Når fartøytyper rangeres etter henholdsvis samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk verdiskaping, kommer det frem blir en særlig klar forskjell: Både de store ringnotsnurperne innen sildefiskeriene og trålerne innen torskefiskeriene gir den høyeste bedriftsøkonomiske verdiskapingen.  Men når den samfunnsøkonomiske verdiskapingsmarginen legges til grunn, så er det mindre fartøy som rangerer høyest på listen. Torsketrålerne faller kraftigst ned på siste plass på rangeringslisten over fartøytypenes samfunnsøkonomiske verdiskapingsmargin. Dette er heller ikke hele bildet. Store deler av de kvotene som tildeles torsketrålerne som eksporteres uforedlet som råvarer til utenlandsk fiskeindustri. Dette gir et minimalt bidrag i verdiskaping for landindustrien før eksport, mens kvoter tildelt kystfiskeflåten som lander mesteparten av fangsten fersk til norske mottaksanlegg, gir grunnlag for et øket verdiskapingsbidrag på land på mellom 20 og 30% av førstehåndsverdien og like mange sysselsatte på land som på sjøen avhengig av foredlingsgrad.  Dette tallet fremkommer gjennom stikkprøver av noen regnskaper fra foredlingsbedrifter. Slike beregninger finnes ikke i meldingen.

Samlet sett underbygger det tilgjengelige materialet at den samfunnsøkonomiske verdiskapingen av kvoter som tildeles kystfiskeflåten som leverer fisken til videre verdiskaping i landindustrien, har et betydelig høyere verdiskapingsbidrag til både nasjonen (BNP) og de fiskeriavhengige kystdistrikter. Det er dette som fremheves i havressurslovens og deltakerlovens formålsparagrafer og ikke det bedriftsøkonomiske driftsresultatet for et stadig mindre antall kvotemottakere.

Kvotemeldingens lønnsomhetbegrep

Kvotemeldingens hovedtema er «Et kvotesystem for verdiskaping». Ut fra lovens premisser og kvotemeldingens tema, skulle en da forvente at meldingen skulle legge til rette informasjon og analyser for å bedømme hvordan kvotetildelingene påvirker næringens bruttoprodukt eller verdiskaping.

Men dette gjør ikke meldingen. Etter å ha referert til lovens mandat, nevner ikke meldingen flere ganger hvordan samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal bidra til eieren «det norske folk i fellesskap» bortsett fra i bisetninger. Derimot legger meldingen til grunn en bedriftsøkonomisk lønnsomhetsbetraktning hvor begrepet

«Lønnsomhet» «angir avkastning på innsats i form av kapital, arbeid og kunnskap i en virksomhet, altså bedriftsøkonomisk lønnsomhet. I sammenheng med kvotesystemet er dette den enkelte næringsaktørs økonomiske resultat» (s.12)

Det er altså lønnsomheten for kvotemottakerne som settes i hovedfokus. Den kan ifølge meldingen bli enda bedre

  • «Selv om den bedriftsøkonomiske lønnsomheten generelt er god, så bør kvotesystemet ha ordninger for fortsatt å muliggjøre effektivisering og kapasitetstilpasning», hvor det erkjennes at kvotesystemet har stor betydning.
  • «Mulighet for å samle et større kvotegrunnlag på samme båt har også bidratt til å øke kvoteverdiene» (s.12.)

Meldingen skiller heller ikke mellom statens rolle som forvalter av fiskeressursene på vegne av det norske folk i fellesskap og statens konkurranseregulerende rolle.

  • «Det er et bærende prinsipp i norsk samfunnsøkonomi at staten primært skal ha en tilretteleggende rolle, mens næringene skal være selvgående og utvikle seg basert på forretningsstrategier og markedsmuligheter. (s.13).

Fordeling av fiskekvoter er nettopp en tilretteleggende rolle for næringsvirksomheten som danner grunnlaget for bedriftenes forretningsstrategier og markedsmuligheter. Men når staten legger til rette for denne næringsvirksomheten, skjer dette med basis i tildelte kvoterettigheter fra det norske folk i fellesskap med de føringer som er nedfelt i Havressurslovens og Deltakerlovens formålsparagrafer.

Formålet med et slikt prinsipp er å skape best mulig verdier for fellesskapet. Meldingen vurderer imidlertid ikke hvordan tildeling av kvoter fra fellesskapet bringer tilbake verdier til fellesskapet gjennom den samfunnsøkonomiske verdiskapingen, men kun hvordan rederne som tildeles kvoter kan forbedre sin lønnsomhet.

Meldingens manglende skille med Staten rolle som forvalter av en fellesskapsressurs og statens rolle som markedsregulator kommer enda mer til uttrykk i omtalen av Pliktsystemet (s.30) som

  • «..et forsøk på å sikre filetindustrien jevn tilførsel av råstoff. Det er ikke et sunnhetstegn for en globalt konkurranseutsatt næring at staten må tilrettelegge med særordninger for at verdikjedene skal fungere bedre».

Samtidig erkjennes meldingen at: «Norsk politikk har i lang tid basert seg på at naturressurser bør høstes på en slik måte at de gir størst mulig avkastning for samfunnet, samlet sett». Men avkastningen for samfunnet avgrenses til en mulig ressursrente innenfor den historisk gitte strukturen. «Realisering av ressursrente uten innkreving vil innebære at fiskerinæringen forblir en svært attraktiv næring for de som driver, men med stor gjeldsgrad og høye inngangsbarrierer».

Hovedspørsmålet som overhodet ikke drøftes er hvordan fordeling av kvoter til ulike høstingsmetoder og fartøygrupper øker den samfunnsmessige verdiskapingen, men legger til grunn et historisk fangstmønster. Dette peker videre på myndighetenes abdisering – avpolitisering av fordelingen– dvs. unnlatelsessyndene som består i at departementet uten lovendring har overlatt «problemene» til markedsmekanismen.

Særlig viktig er hvordan kvotefordelingen påvirker verdiskapingen i de etterfølgende ledd nedstrøms i verdikjeden.  Dette drøftes heller ikke selv om meldingen erkjennes at «Et fremtidsrettet kvotesystem bør innrettes med et verdikjedeperspektiv, slik at behov for særordninger reduseres og hvor markedsmekanismene utnyttes for å styrke konkurransekraften» (s.13).

Sysselsetting og bosetting langs kysten 2.3.3-s.13

Fiskeflåten og dermed fordeling av fiskekvoter har vært gjennom en sterk strukturering og sentralisering. Meldingen skriver at:

  • «Kapasitetstilpasning gjennom ulike virkemidler har vært sentrale i dette og siden 1985/1990/2000 har flåten blitt redusert med 75/65/53 pst. i antall».

Det som ikke drøftes er om «kapasitetstilpasningen» i antall fartøyer i realiteten ikke har gitt mindre fangstkapasitet i form av motorkraft og lasteroms kapasitet.

Realiteten kan illustreres i Figur 1:

Etter en sterk økning av fangstkapasiteten frem til 2001 og en svak nedgang til 2007-09, er fangstkapasiteten igjen på tur opp. Den samlende motorkrafta i den norske fiskeflåten i 2018 var 4 prosent høyere enn i 2006 da strukturpolitikken ble innført i kystfisket.

 Nedgangen i antall fartøyer har ført til en sterk sentralisering av kvoterettigheter for å skaffe inntekter fra fiskeriene med den følge at svært mange kommuner og fiskevær har mistet arbeidsplasser og folketall i strid med Havressurslovens for mål om «å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Meldingen påstår likevel uten dokumentasjon at:

  • «Fisket har derfor vært og er fortsatt regulert slik at flåten er spredt langs kysten. Dagens kvotesystem bidrar til sysselsetting og bosetting langs kysten ved å begrense mulighetene for en sentraliserende og konsentrerende utvikling uforenlig med disse politiske prioriteringene. Særlig gjelder dette bestemmelser for den minste flåten, som hindrer konsentrasjon og geografisk mobilitet. Dette burde også sikre en spredt kapitaloppbygging». Men at:
  • «Dette har vært en samfunnsøkonomisk lønnsom utvikling fordi andre kystnæringer, som petroleums- og havbruksnæringene, samt andre sektorer har hatt stor vekst samtidig som antallet fiskere har blitt redusert. Det har med andre ord vært andre tilgjengelige jobber». s.13).

Dette er en utrolig skjønnmaling av situasjonen, uten referanse til regler for spredning av flåten langs kysten. I beste fall har det vært fulgt en praksis med å stabilisere fordelingen av rettigheter på fylkesnivå. Men i de seneste år er det etablert regler hvor kvoterettigheter fordeles på landsdelsnivå uten hensyntaken til Havressurslovens formulering om sysselsetting og bosetting.

Men meldingen innrømmer at: «Til tross for mekanismer i kvotesystemet som skal bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene, er trenden at fiskeriaktivitet samles i noen regionale sentre, og at noen steder ikke lenger har aktivitet basert på fiske. Slike steder opplever også fraflytting, særlig der det er få alternative arbeidsplasser” (S.14). Med andre ord: Fiskekvotene fordeles i strid med formålet med Havressursloven.

Men når kvotene tildeles uten distriktspolitiske føringer erkjenner meldingen at: «Hvorvidt fiskere er samfunnsbyggere i større eller mindre grad enn tidligere avhenger av fartøyeiernes disposisjoner». (s.14).

Det er altså opp til fiskerne selv å skape ringvirkninger i fiskeværene, og ikke en betingelse knyttet til tilrettelegging av kvotefordelingen.

Regjeringens tiltak for et effektivt, fleksibelt og legitimt kvotesystem kap 3

Meldingens grunnleggende premiss er at:

  • -«Regjeringens mål for et nytt kvotesystem er å forenkle regelverket uten å endre fordelingen mellom fartøygrupper,… og heller ikke gjøre endringer som i seg selv fører til økt kvotekonsentrasjon».

Men man hopper over det faktum at dersom Departementet ikke gjør endringer så vil det også føre til økt kvotekonsentrasjon.

Regjeringens mål er «å fremme fleksibilitet gjennom justeringer av eksisterende virkemidler, å legge til rette for strukturtilpassing, samt tiltak for å øke fiskeflåtens bidrag til samfunnet. Forslagene til endringer av kvotesystemet tar også hensyn til hele verdikjeden, og erkjenner betydningen fiskeriene har for kystsamfunnene».

Handlingsrommet for den tilretteleggende politikken begrenses med andre ord til prioriteringer som øker verdiskapingen for kvotemottakerne uten å endre fordelingen mellom de enkelte gruppene. Deretter kommer hensynet til verdikjeden og kystsamfunnene.

Det skal ikke innføres strukturering for fartøy under 11 meter, men det skal likevel sikres at fartøy fjernes fra denne flåtegruppen ved at det skal etableres en kondemneringsordning (s.17 og s.46).

Det står imidlertid ikke noe om det bidraget samfiske organisering har for å styrke næringsgrunnlaget for den minste fiskeflåten. Det drøftes heller ikke hvordan manglende reguleringer av aktivitetsplikt for å delta i samfiske har bidratt til at den i realiteten i mange tilfeller er blitt en struktureringsordning ved at registrerte samfiskefartøy tas ut av drift.  Forskjellen mellom strukturering og samfiske, blir da kun at kjøp og salg av kvoterettigheter ikke tillates, men at kvoter tildelt to fartøy med en eller to eiere, som kan fiskes på ett fartøy som ikke kan kvitte seg med det overflødige fartøy. Meldingen erkjenner dette gjennom sin åpning for en kondemneringsordning av fartøy under 11 meter.

Hovedideen med et samfiske var opprinnelig at alle de involverte fartøy kunne øke sin inntjening gjennom arbeidsdeling og spesialisering samtidig som fiske av andre arter og bedre ivaretakelse av kvalitet forbedres. For å oppnå dette vil det være behov for et utfyllende regelverk som sikrer at fartøyene de facto er i aktivitet, dvs. at leveringssedlene er underskrevet av høvedsmennene i begge fartøy som har fått tildelt kvoter som leveres av ett fartøy. Når slike reguleringer mangler, undermineres ordningen med underliggende transaksjoner hvor noen kvotemottakere er passiv og mottar kompensasjon for utleie av sin kvote til andre aktive eiere.

Men i stedet for å adressere forholdet, foreslår meldingen en kondemneringsordning uten strukturering som i realiteten er en statlig fjerning av fartøy som tildeles kvoter slik at de gjenværende får større kvoter. 

Det er for øvrig interessant at regjeringen som vil at «næringene skal være selvgående og utvikle seg basert på forretningsstrategier og markedsmuligheter» (s.13), ser det som en naturlig del av statens oppgave å gripe inn i næringsutøvelsen med kondemneringsordninger av produksjonsutstyr i den minste flåten, mens den ikke vil gripe inn overfor leveringspliktige trålere som ikke leverer sine fangster etter reguleringenes formål.

Også her står det at den samfunnsøkonomiske utnyttelsen skal effektiviseres, uten at det defineres hvordan samfunnsøkonomi defineres.

Fiskeritillatelser, faste kvotefaktorer og strukturkvoter 3.1.1- 3.1.2.

Meldingen foreslår «en ordning med fiskeritillatelser, noe som i praksis innebærer at årlige deltakeradganger sidestilles med konsesjoner uten forhåndsfastsatte tidsbegrensninger. Det legges med andre ord opp til å harmonisere ordningene med konsesjoner og deltakeradganger». (s.17)

Det betyr at deltakeradgangene som tidligere ble gitt for et år ad gangen nå får samme status som konsesjoner har i havfisket. I praksis betyr trolig ikke dette noen forskjell fra dagens ordning utover at det blir enklere å sammenligne kvote andeler (faktorer) som gis til de ulike fartøygrupper. Det er positivt og gir bedre informasjon for en opplyst samfunnsdebatt om kvotefordelingen.

Meldingen foreslår innføring av faste kvotefaktorer for alle fartøy. Det betyr at «Med innføring av slike faste kvotefaktorer vil systemet for fordeling av kvoter endres fra fordeling via gruppen til enkeltfartøy, til direkte fordeling til enkeltfartøy» (s.18).

Dette kan i utgangspunktet være positiv og forenklede.  Men det oppstår et problem med hensyn til tilbakeføring av strukturkvotene til den gruppa de ble hentet fra som var forutsatt å skulle skje etter den fastlagte utløpsperioden.

Problemet forsterkes ved at myndighetene har tillatt at strukturkvoter som var tilknyttet en fartøygruppe etter hjemmelslengde (hj.l) er blitt kjøpt opp og overført til fartøyer av en helt annen lengdegruppe lengste lengde. Selv om Regjeringen legger til grunn at kvotefordelingen mellom lengde gruppene skal ligge fast, vil endring av systemet med inndeling av fartøyer etter lengste lengde, medføre at strukturkvotene ved tilbakeføring kan havne i en helt annen fartøygruppe etter lengste lengde enn der den opprinnelig var plassert. Dette kan ha store virkninger, i og med at 50% av kvotene nå er strukturkvoter (s.32).

For å sikre forutsigbarhet med tilbakeføring av strukturkvoter etter utløpt tidsperiode, er det helt nødvendig at kvotene tilbakeføres til den lengdegruppen etter lengste lengde de opprinnelig ble hentet fra og ikke til den lengdegruppen hvor kvoten i mellomtiden er overflyttet.

Dette vil naturligvis skape utfordringer for de rederier som har investert i strukturkvoter hentet fra mindre fartøygrupper. Men på den andre siden har dette vært forutsetningen med strukturordningen helt siden den ble innført i 2007. I tillegg er skattesystemet innrettet slik at strukturkvotene har vært avskrivningsobjekter, slik at rederiet ved utløpet av strukturperioden skal ha avskrevet denne investeringen til null.

En slik tilbakeføring av strukturkvoter til den opprinnelige fartøygruppen er en forutsetning for at meldingens følgende utsagn skal være korrekt: «Dette forslaget virker nøytralt for fordelingen av kvoteandeler mellom gruppene, bortsett fra der hvor vi i dag har ordninger der fordelingen mellom grupper endres ved økende eller minkende totalkvoter» (s.18).

Meldingen gir ingen oversiktlig informasjon om hva det betyr at kvotefordelingen mellom gruppene skal virke nøytralt. Dette forutsetter informasjon om fangst- og kvotefordeling i et lengre perspektiv som vist Figur 2 og tabell 2. nedenfor.

Tabell 2: Endring i årlig fangst av torsk og torskeartet fisk 2000 og 20181000 tonnPst. endringProsentpoeng av totalkvote
Total+235+49% 
Trål+91+57 %+2 %
Konvensjonelle og not over 28 m+105+143 %+10 %
Konvensjonelle og not under 28 m+38+16 %-11 %

Selv om de totale de totale kvotene og fangstene er øket siden årtusenårsskiftet med 49%, har det skjedd en stor endring i kvotefordelingen mellom fartøygruppene. Den største økningen med 105 tusen tonn (+143 prosent) er kommet i fartøygruppen over 28 meter. Dette er resultatet av en strukturpolitikk fra 2007 som tillot at størrelsesgrensen for fartøy som kunne tildeles kystfiskekvoter ble øket fra 28 meter lengste lengde til først 300 m3 (Innført av fiskeriminister Helga Pedersen) lasterom og senere til 500 m3 lasterom i 2010 (Innført av fiskeriminister Lisbeth Berg Hansen). Dette førte i praksis til at fartøy helt opp til 55 meter lengste lengde kunne kjøpe kystfiskekvoter ved strukturering av fartøy helt ned til 11 meter. Dette ble fulgt opp av fiskeriministrene Aspaker og Sandberg som tillot at disse fartøytypene kunne kjøpe stadig flere kvoter for å utnytte sin kapasitet. Denne fartøygruppen over 28 meter har derved øket sin andel av de totale torskefiskfangstene med 10 prosentpoeng i perioden 2000 til 2018.  Hele 84 prosent av veksten i de totale torskefiskekvotene og fangstene er siden 2000 er således tatt av havfiskeflåten over 28 meter når også trålerflåten er inkludert.

Det sier seg selv at disse endringene vil bli vanskelig å reversere. Meldingen gir i hvert fall ingen oppskrift på hvordan kvotefordelingen skal virke «nøytralt for fordelingen av kvoteandeler mellom gruppene», som uvilkårlig må bety flytting av 10 prosentpoeng fra havfiskefartøy over 28 meter og til kystfiskefartøy under 28 meter.

Dynamiske kvotefordelingsnøkler- trålstigen 3.1.3 

Meldingen foreslår også oppheving av den såkalte trålstigen som varierte trålernes andel av torskekvotene alt etter totalkvotens størrelse. Regjeringen foreslår derfor «en fast fordeling for torsk nord for 62°N på 32 pst. til trålgruppen» (s.18).

Det er viktig å legge merke til at det er kun torsk som omtales. Faktum er at når det gis tillatelse til å fiske torsk, så innebærer det automatisk fangstadgang til andre fiskeslag.  For å få et utfyllende bilde er det nødvendig å knytte fordelingsnøkkelen til all torsk og torskeartet fisk som finnes i fangstene til flåtegruppen.

Dette illustreres i Figur 3.

Figur 3 viser at trålandelen av de totale fangster har variert fra 33% i 2000 til 42% i 2009 38% i 2017 og 35% i 2018. Det er som nevnt at den øvrige havgående flåten over 28 meter har økt sine andeler fra vel 10% da strukturpolitikken ble innført i 2007 til 25 prosent i 2018. Tapene er den øvrige kystfiskeflåten under 28 meter som danner ryggraden i kystbosettingen og som råstoffleverandør til fiskemottakene og foredlingsanleggene langs kysten. Denne flåten har mistet sine fangstandeler fra vel 50% ved årtusenskiftet til 40% i 2018.

Forslaget om å låse fast kvotefordelingen mellom gruppene er uten samfunnsøkonomisk begrunnelse. Utgangspunktet for at det var aktuelt å tillate havfiske med trål for fiskearter som likevel kommer svømmende til kysten hvor den kan fiskes til lavere kostnader av kystfiskeflåten, var å sikre leveranser av råstoff til fiskeindustrien fra fjernere fiskeområder som Svalbard og Bjørnøya til tider fisken ikke var tilgjengelig for kystfiskeflåten. 

I praksis har vi sett at trålerne ikke fyller denne oppgaven. Leveringsmønsteret er i stor grad det samme som for kystfiskeflåten, med hovedfangstene om vinteren fra fiskefeltene like utenfor 12 milsgrensa. I tillegg lander trålflåten i stor grad frosset fisk fra fjerne fangstområder som i liten grad er tilgjengelig for en fiskeindustri som etterspør fersk fisk, men eksporteres til utenlandsk foredling.  Når denne flåten også gir et mindre samfunnsøkonomisk verdiskapingsbidrag til landet og kystens næringsliv enn kystfiskeflåten, er det berettiget å få vurdert behovet for om tredjeparten av torskekvotene skal tildeles trålerflåten og ikke den mer miljøvennlige og mer verdiskapende kystfiskeflåten som også fisker med mer skånsomme fiskeredskaper.

Den havgående konvensjonelle flåten lander i mye større grad fersk fisk som danner grunnlaget for øket verdiskaping i fiskeforedlingsanleggene på land. Det er derfor berettiget å stille spørsmål om ikke kvotefordelingen – i stedet for å legges fast, bør vris fra trål til de redskapstyper som kan lande fisk som kan øke den samlende verdiskapingen av fisken til landet og fiskeridistriktene.

Kvoteutveksling 3.2.1

For å legge til rette for en større individuell fleksibilitet og spesialisering, foreslår meldingen at det åpnes for kvoteutveksling mellom fartøy innen hver kvotegruppe ved å

  • «begrense ut- og innleie til maksimalt henholdsvis 20 og 50 pst. av verdien av fartøyets kvoter. Kvoteutveksling skal heller ikke tillates på tvers av fartøygrupper, og vil derfor ikke medføre endringer i ressursfordelingen mellom gruppene». (s.19)

Forslaget hviler på den uklarheten om hva som menes med kvotegruppe. Er det den opprinnelige gruppen hvor kvotene ble hentet fra eller de nye kvotegruppene som er blitt et resultat av strukturendringene, jfr Figur 3 over.

  • «Regjeringen mener imidlertid at gruppeinndeling etter hjemmelslengde må erstattes med gruppeinndeling etter faktisk lengde. I overgangen til et nytt kvotesystem vil fartøy som i dag har større faktisk lengde enn hjemmelslengde flyttes opp til de gruppene de etter lengde hører til. Disse fartøyene «tar med seg» kvotegrunnlag fra gruppen de i dag tilhører til de gruppene de innplasseres i, der de får de samme rammebetingelser som øvrige fartøy i gruppen de kommer til. Dette innebærer blant annet at fartøy som flyttes fra sjarkgruppen får tilgang på strukturkvoteordningen» ( se punkt 3.4.2. s.26)

Siste setning over er ikke korrekt. Det er ikke fartøy som flyttes fra sjarkgruppen men kvotene som flyttes fra sjakrgruppen til fartøy over 11 meter som har tilgang til strukturkvoteordningen.

Dette står i motsetning til utsagnet på side 22 om at:

  • Dette innebærer at selv om fartøygruppene opphører å eksistere som direkte allokeringsmekanisme for kvote som følge av forslaget om faste kvotefaktorer, hvor gruppefordelingen er ivaretatt gjennom fastsettelsen av faktor, så opprettholdes gruppeinndelingene i struktursammenheng.

Igjen det er ikke fartøygruppene med kvotegruppene som opphører å eksistere. Begrepet hjemmelslengde betyr den fartøygruppen hvor kvotene opprinnelig ble hentet fra. Over tid er allerede store deler av kvotene knyttet til de mindre fartøygruppene allerede flyttet til større fartøygrupper. Det er denne overføringen som ønskes å gjøres permanent. Dette bekrefter meldingen i dette sitatet.

  • Regjeringen er også opptatt av at overgangen til faktisk lengde innebærer å forholde seg til dagens situasjon. Dette medfører ikke at fartøy blir større som følge av endringen, siden det er den faktiske lengden slik den er i dag som ligger til grunn for inndelingen. Omleggingen vil heller ikke føre til en endring av landingsmønster og vil således virke nøytralt på fiskeindustriens rammebetingelser (s.26).

Utsagnene kan ikke forstås på andre måter enn at Regjeringen mener de kvotegruppene som dannet grunnlaget for strukturpolitikken da den ble innført i 2007 ikke skal gjelde lengre, men de nye gruppene som er dannet etter at praktiseringen av strukturpolitikken som har tillatt at kvoter er kjøpt opp fra mindre fartøy og overført til større fartøyer skal gjøres permanente!

Dette danner grunnlag for å stille spørsmål om man kan stole på Stortingets vedtak som ikke er nedfelt i lov? Dette er alltid et sentralt spørsmål fordi situasjonen er ellers helt uoversiktlig og anarkistisk. Det er kun formelt korrekte vedtak som er bindende. Alle andre former for ytringer fra Stortingets talerstol er det uten votering, umulig å vite om har flertall i salen.

Forslaget innebærer at enkelte redere med de største fartøyene i gruppen skal kunne fordoble verdien av sin kvotebeholdning ved å kjøpe kvoterettigheter fra flere andre redere med de minste fartøyene i samme gruppe som hver kan selge opp til 20 pst. av sin kvotebeholdning. Forslaget vil kunne få en betydelig strukturvirkning ved at driftstiden vil gå ned for noen fartøy som tappes for kvoter, mens de største fartøyene i gruppen vil akkumulere enda større kvoter. Dette kan særlig skje om fartøygruppen «Stor kyst» opprettholdes for fartøy mellom 21 meter til 500 m3 -opptil 55 meter.

Det sier seg selv at disse store kystfiskefartøyene vil finne det lønnsomt å kjøpe opp kvoter fra 21 meters fartøyer som kan øke fangsten for dekning av deres faste kostnader. Særlig vil dette kunne bli en viktig strategi om de strukturkvotene denne fartøygruppen disponeres fra grupper med hjemmelslengde under 21 meter blir tilbakeført til sin opprinnelige gruppe.

Hvis man vil unngå denne strukturvirkningen, så bør det innføres en fast regel om at utleie må kompenseres med et like stort innleie. I og med at det er aktuelt å utveksle forskjellige fiskearter, kan verdisettingen av byttet skje i torskekvivalenter, dvs. de enkelte fiskeslags verdi relativt til torsk med verdien 1.

For at en slik ordning skal ha legitimitet, er det helt avgjørende å klargjøre motivet og formålet med slike ordninger som kan ende opp I den aller største forvirring. Her må det klargjøres hvem som skal ha oversikt og kontroll for ordningen, med klare politiske styringsregler for virksomheten slik at ikke ordningen blir en ren markedsstyrt virksomhet som vil være den sikreste veien til nedlegging av en bråte fiskevær.

Markedsplass for kvoteutveksling 3.2.2

Meldingen foreslår at: «Kvote utvekslingen skal skje gjennom en markedsplass administrert av fiskerimyndighetene mot en transaksjonsavgift» (s.20)

En slik markedsplass innebærer at rederier som mottar gratis kvote fra staten, kan legge den ut til salg og innkassere en leiepris ut sesongen for differansen mellom utleid kvote og innleid kvote.

Det står ikke noe i meldingen om det er begrensninger i den geografiske inn og utleien. I og med at det innenfor hver av lengdegruppene er kvotemottaker over hele landet, så vil en slik markedsplass også kunne skape geografiske forskyvninger. Særlig det faktum at en stor del av de største fartøyene er lokalisert i sør (lengst unna fiskeplassene i nord) og de minste i nord (nærmest fiskegrunnene), så kan en markedsplass hvor det er lovt å leie inn mer enn det er tillatt å leie ut forsterke slike strukturvirkninger. Men som nevnt over, om kvoteutvekslingen skjer balansert på inn og utleie, så kan en slik markedsplass kunne være et nyttig virkemiddel.

I tillegg til den rene kvoteutvekslingen, kan en slik markedsplass også anvendes til omfordeling av kvoter generelt, for eksempel ved å dra inn strukturkvoter og leveringspliktige kvoter som ikke oppfyller sine intensjoner. Salg av slike tilleggskvoter vil skaffe inntekter -i realiteten en ressursrente, som kan omfordeles til de kommuner og fylker hvor kvotene er tilknyttet.

Det virker heller ikke rasjonelt at Fiskeridirektoratet som de ikke har erfaring med auksjon skal bygge opp en slik funksjon. Et bedre forslag er å overlate denne funksjonen til fiskesalgslagene som allerede har oppbygde auksjonssystemer for salg av fangst og som lett kan tilpasse auksjonssystemet til kvoter. Salgslagene har også helt oppdaterte systemer for kontroll av kvoter og kan lett trekke inn verdier om fartøyene leverer større kvoter enn det som er tillatt, både grunnkvoter tildelt av Fiskeridirektoratet direkte og tilleggskvoter skaffet over markedsplassen.

Et annet forslag er å vende ryggen til markedsstyring og følge lovens ordning, fordeling av kvoter på fartøygrupper ved politiske vedtaksprosesser

Spørsmålet er hvem som skal ha netto fortjenesten av eventuelt utleie av mer kvoter enn det som leies inn og som i utgangspunktet er tildelt gratis av fellesskapet?  Dette er juridisk sett enkelt; det er eieren som skal ha leieinntekten. Og eieren det er folket – dvs. fellesskapet, til gode.

Langsiktig tilpassing av fangstkapasitet 3.3

I drøftingen av den langsiktige tilpasningen av fangstkapasitet, bekrefter regjeringen igjen at det er kvoteeiernes interesser for driftsoverskudd som skal ivaretas og ikke de samfunnsøkonomiske bidraget for folket som kvoteeierne som også inkluderer bidrag til lønnsutbetalinger, sysselsetting og bosetting

  • «Dersom fangstkapasiteten er større enn det som trengs for å utnytte kvotegrunnlaget på en effektiv måte, er det effektiviseringsgevinster i å samle kvotegrunnlaget på færre fartøy og slik redusere fangstkapasiteten. Overinvesteringer i fiskeflåten innebærer at det brukes større arbeids- og kapitalressurser enn nødvendig for å fiske kvotene. Dette gir samlet sett lavere avkastning enn hva som ellers er mulig. Når antallet fartøy reduseres, øker det gjennomsnittlige kvote- og inntektsgrunnlaget for de gjenværende fartøyene. Dette muliggjør en mer effektiv utnyttelse av fiskebestandene, arbeidskraften og samfunnets kapitalressurser. Samtidig innebærer en slik effektivisering at antallet fartøy og fiskere går ned». (s.21)  
  • «Regjeringen mener at et fremtidig kvotesystem må ha virkemidler for langsiktig tilpasning av fangstkapasitet som gjør det mulig å høste større gevinster av fiskeressursene». (s.22)

Det er altså høsting av gevinster til kvoteeiernes som fokuseres, ikke den samfunnsøkonomiske verdiskapingen som Stortinget har formulert i Havressurslovens og Deltakerlovenes §1.

Avklaring av den langsiktige tilpasningen av fangstkapasitet i tråd med de politiske målsettingene som er formulert av et enstemmig Storting, forutsetter et helt annet grunnlagsmateriale hvor det fremgår hvordan fordeling av kvoter og fangstkapasitet kan gi det beste samfunnsøkonomiske verdiskapingsbidraget i forhold til målene nedfelt i lovene. Denne avklaringen mangler i alle de konkrete forslagene som er fremmet i meldingen.

Strukturkvoteordningene 3.3.1

Meldingen fremhever at på s.21

  • «Tidsbegrensningens umiddelbare funksjon er at strukturkvotene ikke kan retildeles når tidsbegrensningen inntreffer i 2028 eller senere, dersom ikke regelverket endres. Hva som så skal skje med den delen av kvotegrunnlaget som ikke kan retildeles, den såkalte strukturgevinsten, vil det være opp til myndighetene å vurdere. Dersom strukturgevinsten fordeles jevnt mellom fartøyene i gruppen, vil fartøyene som er tildelt strukturkvoter få mindre kvotegrunnlag, og fartøyene som ikke er tildelt strukturkvoter få et større kvotegrunnlag».
  • «Siden strukturkvotene utgjør om lag 50 pst. av det samlede kvotegrunnlaget for de fartøygrupper som har hatt tilgang til ordningen, kan tidsbegrensningen således innebære en betydelig omfordeling innad i de ulike fartøygruppene».
  • «Regjeringen mener derfor at fartøyeiere bør gis anledning til å søke om konvertering av strukturkvoter slik at tidsbegrensningen inntreffer 15 år senere for den delen av kvotegrunnlaget som konverteres (se 3.3.2). Dette bør skje innenfor rammene av at dagens strukturkvoteordning videreføres».
  • «Regjeringen har lagt vekt på at det er stor motstand mot å endre sentrale rammebetingelser blant næringsaktører og sentrale næringsorganisasjoner».

Dette er en helt urimelig endring av de forutsetningene som har ligget til grunn for strukturpolitikken. Formålet med strukturkvotene har vært å få ned antall fartøyer slik at kvotene til de gjenværende kunne økes. De rederne som har gjennomført struktureringen gjennom kjøp av kvoter, har fått avskrevet hele kvoteinvesteringen til forskjell fra de som har investert i grunnkvoter uten avskrivingsmuligheter. Det har derfor hele tiden vært en helt klar forutsetning som har vært kjent for alle rederne, om at strukturkvotene har vært midlertidige og at de skulle tilbake til den gruppen de hørte hjemme opprinnelig før struktureringen. Endring av spillereglene som regjeringen her foreslår innebærer at respekten for lover og regler undermineres og detroniseres. Respekten for lov og rett går mot det absolutte nullpunkt: Fiskerirettens regler skrotes uten at Stortinget treffer noe vedtak om skroting av gjeldende rett

Aktørene lærer at bare de mobiliserer motstand mot de sentrale rammebetingelsene, så gir regjeringen etter. Men igjen må vi minne om at fiskekvotene ikke tilhører rederne, men folket i fellesskap hvor Regjeringen kun er forvalter. De har en rett til å forvalte – men også en plikt. Det er ingen adgang i norsk rett til – uten lovhjemmel å delegere forvaltningsansvaret til private, slik fiskeriministeren nå går inn for.  Regjeringen skaper i tillegg ytterligere usikkerheter ved å så tvil om hvilke grupper de omtaler; gruppene før strukturpolitikken ble iverksatt, eller de gruppene som er skapt av strukturpolitikken. Ja det hele kan sees på som surrealistisk at Norge som brukte å kalle seg en rettsstat nå er sunket så dypt av en lar byråkratiet nulle ut folkets eiendomsrett til fiskerettighetene.

Meldingen skriver videre at:

  • «En annen begrensning som også foreslås videreført er at strukturkvoteordninger bare skal virke innad i samme fartøygruppe. Dette innebærer at selv om fartøygruppene opphører å eksistere som direkte allokeringsmekanisme for kvote som følge av forslaget om faste kvotefaktorer, hvor gruppefordelingen er ivaretatt gjennom fastsettelsen av faktor, så opprettholdes gruppeinndelingene i struktursammenheng. For å forenkle kvotesystemet foreslås likevel seitrålgruppen (4 fartøy) innlemmet i torsketrålgruppen og at pelagisk trål (24 fartøy) og nordsjøtrål (4 fartøy) skal inngå i ringnotgruppen». (s.22).

Dette utsagnet er meget uklart. Betyr dette at de opprinnelige fartøygruppene innen kystfiske inndelt etter hjemmelslengde fortsatt skal opprettholdes i struktursammenheng? I omtalen andre steder (s. 26) i meldingen skrives det at kvoter som flyttes som følge av overgangen fra hjemmelslengde til faktisk lengde ikke skal tilbakeføres til den opprinnelige hjemmelslengde gruppen.

Tidsbegrensning og konvertering av tildelte strukturkvoter3.3.2 

Meldingens forslag om forlengelse av strukturkvotene (s.23).

  • «Regjeringen ønsker derfor at det skal være mulig å konvertere strukturkvoter til kvotefaktorer med 15 års lengre varighet enn gjeldende tidsbegrensning».
  • «Andelen av strukturkvoten som konverteres til kvotefaktorer med en forlenget tidsbegrensning skal beregnes ut fra den neddiskonterte verdien av strukturkvoten»
  • «Når man skal beregne dagens verdi av inntekter som kommer i fremtiden, bruker man en diskonteringsrente for å ta høyde for disse effektene».
  • «..en diskonteringsrente på 10 pst. skal legges til grunn i beregningen av gjenværende verdi av strukturkvoten. Dersom man for eksempel har fått tildelt strukturkvote årlig i 8 år og har 12 år igjen, innebærer dette at om lag 75 pst. av strukturkvoten konverteres til kvotefaktorer med forlenget varighet på 15 år, mens de øvrige 25 pst. umiddelbart går til fordeling. Dersom man har fått tildelt strukturkvote årlig i 4 år og har 16 år igjen, kan om lag 85 pst. av strukturkvoten konverteres mens 15 pst. går til fordeling».

Hele dette forslaget blir helt meningsløst, i og med at disse kvotene allerede skal være fullt nedskrevet i rederienes regnskaper.

Etablering av fellesskapets kvotebeholdning 3.3.3

Meldingen foreslår inndragning av kvoter til en fellesskapets kvotebeholdning s.23:

  • «Bruk av dagens strukturkvoteordning innebærer for de fleste fartøygrupper at en andel av kvotefaktoren som struktureres avkortes og fordeles innad i den aktuelle fartøygruppen».
  • «Regjeringen foreslår derfor en lik avkortning for alle fartøygrupper på 10 pst. En avkortingsordning vil sammen med kvotetakene være viktige og effektive begrensninger»
  • «Regjeringen mener kvotefaktorer i kvotebeholdningen kan danne grunnlag for årlig utleie av kvoter på markedsplassen, og slik inngå som en ordinær del av kvoteutvekslingsordningen. For at en slik innretning ikke skal føre til omfordeling mellom grupper, skal kvoter her bare kunne leies inn av fartøy i samme gruppe».
  • «Disponeringen av kvotebeholdningen blir således liggende til staten på vegne av fellesskapet. Provenyet fra en kvotebeholdning drøftes nærmere i kapittel 3.8.2».

Selve gruppeinndelingen er svært uklar. Under forutsetning av at gruppeinndelingen både ut fra geografi og fartøystørrelse/redskapstyper gir en forventet fordelingsvirkning, er forslaget interessant om å trekke inn kvoter (eller i realiteten sette til side) kvoter til en fellesskapets kvotebeholdning utleie gjennom en markedsplass. Forslaget ble første gang lansert av Trondsen i 2001[6] som et virkemiddel for å skape fleksibilitet i fangstsektoren som kunne øke den markedsmessige verdiskapingen av de begrensede fiskekvotene. Men som nevnt er det helt nødvendig med en klar og stram organisering av en slik markedsplass som i hvert fall i første omgang kan egne seg for havfiskeflåten og fiskeindustrien for å skape en bedre markedsorientert flyt og verdiskaping i produksjonskjeden fra fangst til markedene i de enkelte regionene. Gjennom en slik markedsplass er det også lettere å flytte kvoter mellom gruppene som trål (for eksempel de leveringspliktige kvotene) og kvoter til «Stor kyst». På en slik markedsplass kan man også tenke seg at foredlingsanlegg kan leie inn kvoter som de i samarbeid med rederier kan knytte opp til sine foredlingsanlegg.

Etablering av en slik markedsplass kan derved bli et nyttig redskap også for fremtidige regjeringer med en noe større ambisjon om å innrette fordelingen av fiskekvoter etter hva som gir en bedre verdiskaping og aktivitet på kysten.

I meldingen s. 24 oppsummeres Regjeringens sine forslag til tiltak:

  • «Dagens strukturkvoteordning videreføres med endret innretning.
  • Strukturkvoteordningens tidsbegrensning opprettholdes med videreføring av kvotetak på dagens nivå, fartøygrupper om lag som i dag, uten geografiske eller gruppespesifikke avkortninger til omfordeling i gruppen, uten kondemneringskrav og med fleksibilitet til å dele opp kvotepakker.
  • Ved bruk av strukturkvoteordningen avkortes kvotefaktorene med 10 pst. som tilfaller en kvotebeholdning.
  • Anvendelsen av avkortede andeler skal virke nøytralt på kvotefordelingen, dvs. at utleie kun vil foregå innenfor samme gruppe.
  • Fartøyeier gis mulighet til å søke om konvertering av strukturkvoter til kvotefaktorer med 15 års lengre varighet enn någjeldende tidsbegrensning.
  • Ved konvertering fordeles deler av strukturgevinsten innenfor de angjeldende fartøygrupper.
  • Konvertering vil være frivillig for den enkelte».

Samfiskeordningen 3.4.1

I meldingen fremheves det at: «Selv om sjarkflåten ikke har hatt tilgang til strukturkvoteordningen,har samfiske ordningen gjortat et fartøy i realiteten kan få ekstra kvote mot at tilsvarendekvote oppgis fra annet fartøy».

Dette er misvisende.  Kvoter gis til fartøy og reder. Intensjonen med samfiske er at to redere av to fartøy som kan utvikle en arbeidsdeling hvor begges kvoter for noen fiskeslag kan fiskes på det ene fartøyet, mens andre fiskeslag kan fiskes på det andre fartøyet alt etter hva som er driftsøkonomisk og markedsmessig fornuftig ut fra deres forutsetninger.

Problemet er at ordningen er utnyttet slik at enkelte redere har kjøpt en fartøy nummer to for å samfiske med seg selv uten krav til aktivitet på begge fartøyene. Dette er i realiteten en struktureringsordning med den forskjellen at det andre fartøyet ikke kan selges. Det andre fartøyet kan være fullstendig uegnet til det aktuelle fisket og i praksis ubrukt. Når myndighetene heller ikke stiller aktivitetskrav til de fartøy som inngår i samfiske ordningen har det skjedd en utvikling som beskrives i meldingen. Mange av de fiskerne som har investert i et uegnet fartøy nummer to, er naturligvis interessert å kvitte seg med det og få kvotene permanent overført til ett fartøy. Det er blant annet denne type redere som presser på for strukturering i flåten under 11 meter.

Det at samfiske ordningen ikke fungerer som følge av manglende reguleringer av aktivitetskrav, er en dårlig begrunnelse for avviklingen av hele ordningen. Man heller barnet ut med badevannet

  • «Regjeringen mener at samfiskeordningen bør avvikles ved overgangen til et nytt kvotesystem. Bortfall av samfiskeordningen er likevel selvsagt ikke til hinder for at redere kan velge å fiske sammen på hver sine aktive fartøy, for å ivareta eksempelvis sikkerhetsaspektet» s.25.

Samfiske mellom to rederier bør bestå og forbedres ved at det stilles aktivitetskrav til både de to rederne og fartøyene som blir godkjent til deltakelse i ordningen. Dette kan gjøres ved å stille krav om at når fangst leveres fra to fartøy, skal rederne av begge fartøyene underskrive sluttseddelen. I tillegg må det stilles et krav om leveranse for alle fartøyene individuelt som er involvert i samfiske.

Kvoteberegningsgrunnlaget i kystfiskeflåten 3.4.2

Meldingen legger opp til at faktisk lengde som bør ligge til grunn for reguleringene. Det må vi anta betyr lengste lengde. Det problematiske med dette målet beskrives slik:

  • «Det finnes gode argumenter for å bruke andre parametere enn lengde, blant annet fordi en over tid har sett stor grad av tilpassing opp mot lengdegrensen (såkalte paragrafbåter). Lengde som kriterium for gruppeinndeling kan erstattes med andre fartøydimensjoner som høyde, bredde og motoreffekt som også påvirker fangstkapasitet. Regjeringen mener likevel at lengde er en innarbeidet og oversiktlig parameter, og ønsker derfor ikke å forlate lengde». (s.25)

Et av hoved premissene for regulering av fiskefartøyenes størrelse har vært å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Ved overgang fra maksimal størrelse for tildeling av kystfiskekvote fra 28 meter til 500M3 lasteroms størrelse, har myndighetene allerede gått bort fra lengste lengde som kriterium for havfiskeflåten. Utviklingen for øvrig i kystfiskeflåten som begrenses av lengste lengde har ført til at utvikling av fartøytyper som har vokst i bredden og med større og større motorer. 

Hvis det er kapasiteten man skal regulere er lengste lengde ikke særlig beskrivende. Det er derfor gode grunner til å gjennomgå systemet for gruppering av fiskeflåten hvor både lengde og bredde (BRT) og kanskje motorstørrelse inngår, jfr. figur 1 som viser at den samlede motorkraften i den norske fiskeflåte er øket med 4% siden 2006.

Åpne grupper 3.5.1

Meldingen fremhever at:

  • «Kystfiskekvoten er nært knyttet til åpen gruppe. Formålet med kystfiskekvoten er å bidra til å styrke næringsgrunnlaget for de minste fartøyene i samiske kyst- og fjordområder og i andre utsatte kystsamfunn. Den årlige avsetningen på 3 000 tonn torsk fordeles som et kvotetillegg for fartøy i åpen gruppe som fisker i Finnmark og Nord- Troms, samt øvrige kommuner i Troms og Nordland som er omfattet av Det geografiske virkeområdet for Sametingets tilskuddsordninger til næringsutvikling1 («STN-området»).
  • Regjeringen mener det er naturlig og nødvendig å se kystfiskekvoten i sammenheng med fisket i åpen gruppe, og ønsker derfor å kompensere fangstgrunnlaget i åpen gruppe med det kvantum som tidligere er avsatt til kystfiskekvoten, men med samme tildeling av kvotetillegget på fartøynivå som tidligere. Dette tilsvarer om lag 0,9 pst. av nasjonal kvote på torsk». (s.28).

Dette må forstås at fartøy som er lokalisert til STN området skal få et kvotetillegg på fartøynivå. Betyr dette at når fisket i den åpne gruppen er stoppet som følge av oppnådd kvotetak, så skal fartøy i STN området få fortsette fisket til et kvotetillegg er fisket opp?

Et annet viktig virkning er at fiskere nabofiskevær behandles ulikt som følge av at et fartøyer registret i STN område får større kvoter enn nabofiskevær med lik driftsform. Dette finner vi eksempler på i Tromsø kommune, noe som oppfattes som urimelig.

Ordningen med kystkvote bør være et generelt virkemiddel for alle utsatte fiskeriavhengige kystsamfunn som er avhengig av fiskere med mindre fartøyer ikke bare STN områdene. Godkjenning av slike fiskeriavhengige fiskerisamfunn bør tillegges fylkeskommunene innenfor rammen av en helhetlig fylkesplan.

Begrunnelsen finnes i Havressursloven og Deltakerlovens målsettinger om at ressursforvaltningen skal bidra til verdiskaping og sysselsetting i de fiskeriavhengige samfunn. Dette småskalafisket har en meget god verdiskapingseffekt per kilo fangst (jfr. tabell 1) og bør bli sikret sitt ressursgrunnlag gjennom en økning av andelen av totalkvotene, noe som forutsetter politisk styring.

Disse kvotene kan komme i tillegg til de rekrutteringskvotene regjeringen foreslår i meldingens 3.5.2 og 3.5.3:

  • «Regjeringen vil legge til rette for at fartøy eid av fiskere under 30 år kan gis et alderstillegg. Denne ordningen skal kvotemessig belastes åpen gruppe» og «Regjeringen ønsker at fiskere under 30 år i åpen gruppe skal kunne søke om et bonustillegg som rekrutteringskvote, som gir et kvotetillegg opp mot 80 pst. av et tilsvarende fartøys kvote i lukket gruppe i en periode på 5 år. Regjeringen mener at det skal kunne tildeles inntil 5 slike rekrutteringskvoter årlig»

Pliktsystemet for fartøy med torsketråltillatelse 3.6

Formålet med forskrift om leveringsplikt for fartøy med torsketråltillatelse er å sikre anlegg som bearbeider fisk stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten (§1)[7]. Meldingen gjør ikke noen forsøk på å forklare hvorfor praktisk talt ikke noe av kvotene på 125 000 tonn torsk, hyse og sei som gis til de leveringspliktige trålerne faktisk anvendes til dette formålet. Derimot beskrives det nærmest som en naturlov følgende (s.30).

  • «…omlegging av trålerne til ombordfrysing, bidro til at foredlingsbedriftene ikke så seg tjent med dette råstoffet. I 2003 ble det utformet en forskrift der leveringsplikten ble formulert som en plikt til å tilby råstoff,
  • Gjennom ulike kvotesammenslåingsordninger er trålerne som opprinnelig var omfattet av systemet blitt færre, og det er fartøy som har tilbudsplikt for deler av kvotegrunnlaget».

Faktum er at nettopp overgang fra leveringsplikt til tilbudsplikt og sammenslåing av kvoter til stadig færre frysetrålere gjorde disse fartøyene uegnet til å levere den ferske fisken fiskeindustrien etterspurte i tillegg til at trålerne i mange tilfeller er blitt for store til å lande fisken i de tilgodesette fiskeværene.

Men meldingen erkjenner at

  • «Fiskeridirektoratets årlige kontroller viser at tilbudsplikten overholdes idet fangst blir tilbudt slik forskriften bestemmer. Imidlertid omsettes bare en svært liten andel av råstoffet i medhold av tilbudsplikten».

Fiskeribladet dokumenterte 16.7.2019 at kun 2,3% av torskekvotene tildelt Lerøy’s havfiskeselskap Havfisk ble levert med leveringsplikt og 3.6.2019 at heller ikke Nergårdkonsernets trålere har levert noe til foredling av deres leveringspliktige kvoter i 2019.

Landingsstatistikken for årets første kvartal (2019) dokumenterer at trålerne som opprinnelig ble tildelt de leveringspliktige kvotene for å jevne ut råstofftilgangen til fiskeindustrien når kystfiskeflåten ikke kan levere, faktisk fisker størstedelen av sin tildelte kvote i første kvartal. De fiskereide leveringspliktige trålerne landet 51% av kvotene sine første kvartal 2019. De tilsvarende tallene for Nergård var 47% og Lerøy 38%. Landingsstatistikken viser at trålerflåten i 2018 landet kun 11000 tonn fersk (mest torsk). Dette kvantumet ble landet av Havfisk (Lerøy) og utgjorde om lag 17 prosent av rederiets totale kvoter i 2019 på 64 000 tonn.

Meldingen kommenterer heller ikke om hvordan myndighetene har fulgt opp forskriftenes § 3:

  • “Fartøyeieren skal ved utgangen av november og innen utgangen av mai legge frem en plan for drift og levering neste halvår. Det skal også fremgå at planen er satt opp i samråd med den eller de bedriftene som er tilgodesett….. Ved avvikende forutsetninger for planen hos en eller begge parter, skal det tas ny kontakt»

I praksis kan ikke denne bestemmelsen følges opp: Lerøys direktør gir til Fiskeribladet en begrunnelse for at selskapet ikke anvender de leveringspliktige trålfangstene i egen produksjon:

  • «årsaken er at råstoffet forringes i verdi for selskapet, når de må ta imot fangster med bearbeidingsplikt fra sitt eget havrederi. Vi tvinges til å bearbeide en høy andel av fangsten kun ved det anlegget som mottar den».

Hvis dette er tilfelle, er det ikke i tråd med myndighetenes ansvar om å fremme leveringspliktens i henhold til forskriftens formål. Det står heller ikke noe i forskriften om at kravet til bearbeiding av 70% landet fisk skal skje for hver landet fangst. En slik praktisering av forskriften skaper problemer for mange bedrifter som har en spesialisert produksjon, mens fangstsammensetningen kan variere fra landing til landing.  Øket verdiskaping av råstoffet krever derfor en sortering og distribusjon av slike store fangster til mange forskjellige bedrifter med ulik spesialisering. Å gjennomføre slik verdiskapende aktiviteter, bør heller ikke være i strid med forskriftene.  I §3 står det at vedkommende fiskeindustribedrift skal bearbeide «70% av torskefangstene» (i flertall) som omfattes av leveringsplikten før videresalg.

Det står heller ikke noe i forskriftene om at fangsten må losses direkte på vedkommende anlegg, 
men at «Leveringsplikten innebærer at fangstene kan losses ved eller på annen måte kan transporteres til den fiskeindustribedriften som har fått tilslag» (§6).

Meldingen erkjenner at praktiseringen har bidratt til at ordningen fungerer dårligere enn nødvendig

  • «Fiskeindustribedrifter som kjøper fisk gjennom tilbudsplikten er pålagt å bearbeide minimum 70 pst. av den enkelte leveranse av torsk (bearbeidingsplikt). Dette gir relativt lite fleksibilitet for foredlingsbedriftene i anvendelsen av fangstene. Det er også vanskelig for myndighetene å kontrollere at regelverket blir fulgt. Dersom bearbeidingskravet ikke knyttes til konkrete fangster, men heller til aktuelle fangster over en periode, vil det bli mer attraktivt å kjøpe tilbudspliktig råstoff
  • Regjeringen mener derfor at avregningsperioden bør endres slik at bearbeidingsplikten avregnes på månedlig basis. Dette gir samtidig rom for at kravet til bearbeiding kan økes til 75 % av det man kjøper av tilbudspliktig torsk». (s.31)

Meldingen gir også med sitt bedriftsøkonomiske perspektiv, et feilaktig inntrykk av trålerflåtens lønnsomhetsbidrag.  Trålerflåten ble opprettet ut fra en samfunnsøkonomisk begrunnelse om å jevne ut tilførslene av fersk fisk for å skape grunnlag for verdiskaping og sysselsetting nedstrøms i fiskeindustrien. I meldingen står det:

  • «Samtidig har både strukturering, mindre styring av landanlegg, frikjøp fra ulike plikter og omlegging av trålerdriften til ombordfrysing bidratt til å øke lønnsomheten i denne flåtegruppen. I dag er torsketrålerne blant de mest lønnsomme fartøygruppene i den norske fiskeflåten».

Lønnsomheten det refererer seg til her er den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for trålerrederne. I et samfunnsøkonomisk perspektiv viser beregninger (tabell 1) at den norske trålerflåten de siste 10 årene har hatt et lavere samfunnsøkonomisk verdiskapingsbidrag (= Brutto produkt) av driftsinntektene (67% mot 72% av gruppen 15-20,9 m) av alle fartøygrupper i torskefiskeriene.  Selv de minste fartøyene under 11 meter gav et større samfunnsøkonomisk verdiskapingsbidrag av driftsomsetningen som trålerne. Det som er riktig er at trålerflåten gav en høyere driftsmargin av de tildelte kvotene til sine eiere enn kvotene som ble gitt til eierne av de øvrige kystfiskefartøyene (16,2% mot 5,1% til fartøy under 11 meter). Årsaken til dette er naturligvis at eierne av fartøy under 11 meter i stor grad tar ut sin fortjeneste som mannskapslott i større grad enn som rente på kapital.

Det er derfor ikke korrekt det meldingen skriver: «I et verdiskapingsperspektiv har den økte lønnsomheten i trålerflåten mer enn kompensert for lavere aktivitet og fallende lønnsomhet i landanleggene som fartøyene skulle forsyne med råstoff».

Tvert imot: Faktum er at verdiskapingen av alt kystfanget fersk fisk øker med 20-30% gjennom foredlingsleddet, mens den frosne fisken som trålerflåten lander for eksport i minimal grad gir verdiskaping nedstrøms i Norge etter landing.

Bortsett fra at avregningsperioden endres til månedlig avregning og et krav til økning av bearbeidingsplikten til 75% (som i dag oversees), foreslår Regjeringen ingen endring i et pliktsystem som i praksis ikke fungerer.

Kvotesystemet i et verdikjedeperspektiv 3.7

All fisk som mottas og foredles (inkludert sortering, pakking til konsummarkedet) på landanlegg i Norge øker verdiskapingen (bruttoproduktet) med minimum 20% av landet førstehåndsverdi.

Hvordan kvotefordelingen påvirker mottaks- og bearbeidingsbedriftenes verdiskapingsmuligheter nedstrøms drøftes ikke i denne meldingen om verdiskaping!

Ingen bekymring kan spores i meldingen om at en økende andel av kvotene går til fartøyer som eksporterer stadig mer av fangstene uforedlet.  I Norge ble det for eksempel i 2018 total landet 714 tusen tonn torsk og torskeartet fisk til en gjennomsnittspris på 14,40 per kilo rund vekt. Av dette ble 248 tusen tonn (35%) til en førstehåndsverdi på 3,6 milliarder kroner eksportert rundfrosset og fersk til foredling og verdiskaping i andre land (Danmark, Polen, Litauen og Kina). 

På Island har denne utviklingen blitt stoppet ved innføring av et kvotetrekk på den del av fangstene som eksporteres ubearbeidet. En tilsvarende regulering i Norge, vil kunne øke verdiskapingen (bidraget til brutto nasjonalprodukt) med minimum 20-30% av førstehåndsverdi, det vil si nærmere en milliard kroner.

Kvalitet 3.7.1

Meldingen drøfter heller ikke hvordan fordeling av kvoter også har stor betydning for kvaliteten og dermed verdien av den fisken som landes og dermed mottaksbedriftenes handlingsrom for å kanalisere råstoffet inn i de best betalende markedene.

Kvalitetsproblemet oppstår særlig ved at enkelt fartøy har så store kvoter at det det av tidsmessige grunner blir lønnsomt å lande store fangster med dårlig kvalitetshåndtering til lavere priser som kompenseres med øket volum. Meldingen adresserer ikke dette problemet som trolig fører til en betydelig lavere verdiskaping enn det som markedene er villig å betale for.

  • «De årlige reguleringene av fisket skal i størst mulig grad utformes med fartøykvoter. Det vil være positivt for kvaliteten, blant annet ved at kappfiske unngås» 3.7.6.

Dette er ikke helt sant, i og med at mange fartøy er tildelt så store kvoter at tiden ikke strekker til for en forsvarlig kvalitetsbehandling (jfr. 3.7.1).

Kystens tankesmie har foreslått å bøte på dette gjennom en sertifiseringsordninger som for hvor mye fisk et fartøy kan lande ad gangen som er tilpasset kapasiteten om bord til en forsvarlig kvalitetshandtering av fisken.

I tillegg kan fiskesalgslagene i mye større grad gis i mandat om å praktiserte reguleringer med ukeskvoter som kan sikre en jevnere tilgang til markedet som gir både fiskerne og landindustrien bedre tid til en forsvarlig kvalitetshandtering.

Heller ikke bedre utnyttelse av marint restråstoff har meldingen noen løsning på: «Kystflåten lander i all hovedsak fisken som rund, og restråstoffet bringes dermed også til land. I havfiskeflåten er det derimot store kvantum som ikke utnyttes». (Utnyttelse av marint restråstoff 3.7.5)

Tildeling av kvoter til havfiskeflåten som ellers kunne vært utnyttet av kystfiskeflåten reduserer derved verdiskapingen av kvotene.

Råstofftilgang (ekstrakvoteordninger) 3.7.2

Meldingen fremhever at: «Avsetningen til ekstrakvoter som levendelagring, ferskfiskkvoteordning og distriktskvote har variert mellom 4,3 pst. og 6,8 pst. siden denne type ordninger ble innført i 2013. I tillegg har rekrutteringskvoter blitt avsatt som ekstrakvoter. Regjeringen mener det fortsatt vil være behov for denne type ordninger og mener det årlig skal settes av inntil 5 pst. av torskekvotene til denne type tiltak».

Tildeling av slike ekstrakvoter tas av den totale kvotebeholdningen. Mange som allerede leverer fersk fisk og bestemte distrikter står derfor i fare for å bli miste kvoter fordi andre fartøyer må ha ekstra kvoter for å gjøre den samme jobben. Det gjør at ordningen ikke er særlig treffsikker og som skaper konflikter mellom fiskerne.

Et alternativ til å tildele ekstrakvoter til bestemte formål, er å stille krav til at en viss andel av de kvotene som tildeles skal leveres som ferskfisk utenom hovedsesongene til bestemte distrikter som etterspør slikt råstoff. Dette kan skje både med større fangstinnsats om høsten og fangst fisket i toppsesonger som lagres for foredling i lavsesonger som levendefisk og frysing for senere tining. Det kan for eksempel kunne pålegges at leveringspliktige rederier som ikke er i stand til å levere fersk fangst som etterspørres av mottaks- og foredlingsanleggene (for eksempel fra fisket på Svalbard/Bjørnøya), skal ha plikt til å tine den ombordfrosne fisken før leveranse til de tilgodesette mottaksanleggene etter deres ønsker.  

Regjeringen ønsker også for «å åpne for mer fleksibilitet og spesialisering ved at fartøyeier kan splitte opp kvotegrunnlaget hvis fiskeritillatelsen omfatter flere fiskeslag» (Spesialisert fiske 3.7.3).

Dette er et tveegget sverd i og med at fiskeriene svinger, fleksibilitet på enkeltarter kan fort føre til enda mer fokus på torsk som den mest verdifulle fiskearten.

Kvotebeholdning og Regjeringens forslag til tiltak 3.8.1 og 3.8.2

Forslaget om fellesskapets kvotebeholdning er likt forslaget om etablering av et Statsfisk som Kystens tankesmie tidligere har fremmet.

  • «En kvotebeholdning kan være mer enn et teknisk grep som gjør det mulig å gjennomføre andre tiltak. I overgangen til et nytt kvotesystem kan en kvotebeholdning være et virkemiddel som gir opphav til et proveny fra næringen, og derigjennom fungere som en mekanisme for at store deler av ressursrenten kan tilfalle fellesskapet. Dette kan oppnås ved at man deler ut kvotefaktorer som utgjør mindre enn 100 pst. av den andel fartøygruppen ellers ville fått tildelt, og at en motsvarende andel av kvotefaktorene tilføres en kvotebeholdning. Alternativt kan en andel av strukturgevinsten (som oppstår dersom søknader om konvertering av strukturkvoter innvilges, se kapittel 3.3.2) tilføres en kvotebeholdning. Kvotefaktorene i kvotebeholdningen kan danne grunnlag for utleie av kvote på markedsplassen for kvoteutveksling, på en slik måte at ressursfordelingen mellom fartøygruppene blir opprettholdt. Utleie av kvoter med opphav i kvotebeholdningens kvotefaktorer på kvotemarkedet vil generere et proveny. Dette vil synliggjøre fiskerinæringens bidrag til fellesskapet, hvilket har blitt særlig viktig ettersom næringen, som høster av ressurser som hører til fellesskapet, er modernisert og effektivisert. Regjeringen foreslår at kvotebeholdningen tilføres 20 pst. av strukturgevinsten» som oppstår ved konvertering av strukturkvoter, tilføres en kvotebeholdning og at «Kvoter leies ut fra kvotebeholdningen innenfor fartøygruppene, slik at dette ikke påvirker ressursfordelingen mellom fartøygruppene» (s.35).

Forslaget om Statsfisk med en statlig utleie gjennom en markedsplass (anbud/auksjon) kan utvikles til et meget viktig virkemiddel fot en reell omfordeling av kvoter til en mer samfunnsøkonomisk riktig retning i tråd med Havressurslovens paragraf 1. Forskjellen fra dagen system, er at leieinntekten av kvotene kommer fellesskapet til gode, ikke de som selger seg ut av næringen. Fordelen er at en slik markedsplass premierer de dyktigste fiskerne som evner å få mest mulig verdi ut av fisken. Dette vil kunne stimuleres ved at selve betalingen for leien betales etterskuddsvis og trekkes av på sluttseddelen, noe som vil stille alle fiskere på like fot uten at kapitaltilgang bestemmer hvem som skal få tilgang på kvotene.

Forutsetningen er at det er fellesskapet som skal styre denne markedsplassen, ikke omvendt. For at ordningen skal fungere, er det helt nødvendig med et forutsigbart regelverk og gjennomsiktige beslutningsregler ved disponering av slike kvoter som fremmer de vedtatte målene for verdiskaping og fordeling på region og struktur. Ved avvik må det brukes mekanismer som korrigerer beslutningsreglene.

Anbefalinger

Stortinget anbefales om å returnere Meld.St.32 til regjeringen med krav om at det presenteres samfunnsøkonomiske analyser av verdiskaping og energiforbruk av høsting og bearbeiding av fiskekvotene både regionalt og langs hele den norske verdikjeden i fiske og foredling.

I og med at det er fiskekvotene som er den største knapphetsfaktoren for verdiskaping i fiskeriene, så blir det særlig viktig å utvikle et fordelingsdesign som tar hensyn til alle de ulike samfunnsøkonomiske målsettinger som er lagt til grunn i Havressurslovens og Deltakerlovens formålsparagrafer.

I det følgende presenteres anbefalinger i skisseform til en slik helhetlig tankegang for utredning og debatt som både tar hensyn til kontinuitet og forutsigbarhet for næringsutøverne over tid og som samtidig inneholder inn omfordelingsmekanismer for en fremtidsrettet markedsrettet verdiskaping som kan komme kystsamfunnene til gode.

  1. Basiskvoter.  Gruppe 1 (-individuelle) og Gruppe 2 (-åpen gruppe) basiskvoteandeler videreføres.
  2. Samfiske videreføres. Det bør stilles krav til at minst 50% av fangstene leveres av det fartøyet som er tildelt kvote. Sluttseddelen signeres av begge kvotemottakere ved samfiske slik at ikke ordningen blir en skjult strukturering hvor alle kvotene samles på ett fartøy.
  3. Kvalitet. Fiskesalgslagene pålegges en mer aktiv rolle ved:
    1. Å vurdere sertifiser av hvert enkelt fartøy for hvor mye fisk det kan omsettes for hver landing tilpasset kapasiteten til en forsvarlig kvalitetshandtering om bord.
    1. A sikre best mulig anvendelse av råstoffet gjennom fastsetting av ukeskvoter tilpasset mottakskapasiteten for det best betalende råstoffet på landanleggene.
  4. Felles kvotebeholdning (FK) er positivt som et redskap for omfordeling av kvoter etter havressurslovens formål. FK kan tilføres omfordelingskvoter (kvotefaktorer) fra
    1. Opptil 20% av alle totalkvoter (økning fra regjeringens forslag på 5%).
    1. Strukturkvoter etter hvert som de går ut etter gjeldene avtaler (uten utsettelser som Regjeringen foreslår)
    1. Alle kvoter med leveringsplikt
    1. Kvotetrekk på 20 % av kvoter som fiskes og eksporteres ubearbeidet i bulk ubearbeidet for utenlandsk foredling trekkes inn fra vedkommende fartøys grunnkvote i det påfølgende året og overføres felles kvotebeholdning.  Med ubearbeidet menes her som på Island sløyd og rund fisk iset i flere hundre liters kar og 20-50 kg blokkfrosset fisk.
  • Fylkesfordeling. For å sikre de regionale hensynene i havressurslovens §1 kan staten fylkesfordele omfordelingskvoter regionalt basert på historiske fangstandeler før innføring av kvotepolitikken på 1980 tallet.  
    • Fylkeskommunene kan gis det politiske prioriteringsansvaret i faglig samarbeid med Fiskeridirektoratets regionskontorer for fordeling og administrasjonen av omfordelingskvoter.  Gjeninnføring av det politisk oppnevnte fylkesfiskeristyre bør vurderes som egnet koordineringsarena.
      • De øremerkede øremerkede fylkeskvotene i form av årlige eller flerårige kvotefaktorer, kan tildeles både nye rederier og som tilleggskvoter til etablerte rederier, for eksempel som ferskfiskkvoter i lavsesongene.
      • Omfordelingskvotene fordeles innen hver av gruppene under 11 m, 11-15 m og 15-21 meter lengste lengde etter søknad og tildeles administrativt etter fartøyenes «registrerte historiske rettigheter» og i henhold til fylkesplanens prioriteringer av fiskerisamfunn, ferskfisk- og rekrutteringsordninger m.v.
  • Kvoteauksjon kan være et egnet virkemiddel for fordeling av kortsiktige eller langsiktige kvoterettigheter til havfiskeflåten. For å sikre mot at kapitalsterke redere overbyr andre mer enn den verdien som er mulig å høste ut av fiskesalget, kan kvoteprisen (kvoteleia) betales etterskuddsvis som trekk i salgslagets fiskeoppgjør. Auksjonsmekanismen kan derved stimulere best mulig verdiskaping per kilo fisk innenfor de reguleringer som gjelder. Auksjonen bør administreres av fiskesalgslagene -som allerede har etablerte auksjonsordninger og oppdaterte registre over basis kvoter tildelt av Fiskeridirektoratet og fangstkontroll fra sluttseddelsystemet.
    • Fylkeskvoter til havfiskefartøyer for gruppene 21-28 meter og over 28 meter registrert og drevet fra redere bosatt i fylket, kan legges ut på anbud eller auksjoneres innen hver av gruppene. Fylkeskommunen bør kunne stille krav om regionalfordeling av kvote auksjoner/anbud (for eksempel etter fartøyets registreringsmerke – nordfylket- sørfylket).
    • Leveringspliktige kvoter kan også legges ut på anbud eller auksjoneres til foredlingsbedrifter og rederier med fysiske leveringsavtaler til de opprinnelig tilgodesette regionene.
  • Kvotebytte. For å øke flåtens fangstfleksibilitet kan det tilbys byttemulighet av alle tildelte kvoter mellom individuelle fartøy innen sin størrelsesgruppe gjennom salgslaget. Bytteretten kan gjelde innenfor det enkelte salgslagets administrasjonsområde og representere både en del av årskvote eller flerårlige kvotefaktorer som er tildelt rederiet.
    • Ingen fartøy bør kunne bytte til seg mer kvoter/ torskeekvivalenter enn de gir fra seg.

(-ikke 20% utleie og 50% innleie av egen kvote som foreslått av Regjeringen).

  • Bytte bør kunne skje på basis av en kalkulert verdi i torskeekvivalenter basert på de dynamiske minsteprisene som salgslagene allerede forvalter.
    • Kostnadene kan dekkes av en avgift
  • Ressursrentefond. Auksjonsinntektene =ressursrenta og verdiene av landede fangster ut over tildelt kvoter som trekkes inn, kan tilføres et grunn-/ressursrentefond som tilbakeføres kommuner og fylker i henhold til de tildelte kvoter. Fondsmidlene kan brukes til investeringer i marin infrastruktur og næringsutvikling.

[1]https://www.ssb.no/nasjonalregnskap-og-konjunkturer/begreper-i-nasjonalregnskapet#Bruttoprodukt

[2]  https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2003-09-12-1131 .

[3] https://fiskeridirektoratet.no/Yrkesfiske/Tall-og-analyse/Loennsomhet/Tidsserier

[4] https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/vedlegg/okstyring/rundskriv/faste/r_109_2014.pdf

[5] https://dfo.no/filer/Fagomr%C3%A5der/Utredninger/Veileder-i-samfunnsokonomiske-analyser.pdf

[6] Trondsen T. (2001): Fisheries Management and Market Oriented Value adding (MOVA). Marine Resource Economics Vol. 16 No. 1. https://www.jstor.org/stable/42629311?seq=1#page_scan_tab_contents

[7] https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2003-09-12-1131

Rull til toppen